南韓KBS世界台與阿里郎TV的國際頻道發展經驗
文 | 楊虔豪（駐韓獨立記者）
提到國際頻道，許多人期待，台灣能像日英美等先進國一樣，在世界上，有個能代表自己形象的媒體品牌，又具影響力。NHK世界台、BBC世界新聞頻道與美國之音的經驗，陸續被提出。
但這些高知名度的媒體，皆擁有龐大規模的預算資源作後盾，且發展歷史悠久又富經驗，台灣難以比擬。事實上，探討國際頻道發展經驗時，最值得先細加認識、預算規模與政媒發展途徑又最接近台灣，卻尚未被充分討論的，是南韓的KBS世界台與阿里郎TV。
電視開播前：南韓具反共心戰企圖的對外廣播
包括日文和韓文在內，「放送」一詞，當作名詞，指的是廣播與電視；當作動詞則是「播出」、「播映」之意。當今南韓3大無線電視台─全屬公視性質的韓國放送公社（KBS）、與台灣華視一樣的半公共（或稱準公共）電視台文化放送（MBC）與民營聯播網首爾放送（SBS），皆兼營廣播與電視。
南韓首例國際媒體品牌傳播（韓語稱「對外放送」），是1953年、設立於韓戰結束南北分裂後的國營首爾中央放送旗下的「自由大韓之聲」，在聯軍司令部介入下，由南韓政府出資主導。自由大韓之聲先後展開英日、韓、法、俄、華語廣播。
自由大韓之聲的節目內容，大多為新聞報導與解說、愛國歌曲與民謠童謠、歷史與風土民情介紹。1956年後，首爾中央放送開展電視播送，之後又成立第1與第2放送兩個頻道，展開對北韓廣播。1961年，第2放送改名為「首爾國際放送」。有南韓學者指出，當時南韓的對北廣播，是參照台灣經驗設立。
作為冷戰對立期間的產物，無論是自由大韓之聲或兩個對北頻道，皆具宣傳國家目的、反共與心戰意味濃厚。
KBS的誕生及南韓政府對外傳播的規範變革
1963年起，仍為國營的首爾中央放送，開始向家戶民眾開徵收視費（韓文稱為「受信料」），每戶100韓元。除收視費外，中央放送也播送廣告，開始有穩定財源可維持經營。
事實上，早在軍事強人朴正熙發動政變奪權後的1964年，南韓就已制定頒布《放送法》（即《廣電法》），規範電台與電視台製播準則與義務。最初版本的《放送法》，已開始出現「對外放送」的定義與作業原則：
第2條 定義（本法使用的定義與用語如下）
5.「對外放送」指的是在外國接收訊號為目的所開展的播送。
第16條 （對外播送）
- 電台或電視台（韓文稱「放送局」）展開對外播送，其順序內容得盡量在不違反國際親善與國家外交方針下編播節目。在外國廣電機關播送為目的來製播節目的情況下（作者按：意旨由南韓自行製作節目、在國外電台或電視台播出），編排節目流程內容亦同。
- 電台或電視台展開對外播送的情況下，須依總統（韓文稱「大統領」）決定下，每月編寫定期對外放送計畫書，並得到公報部長官（相當於台灣早年的新聞局長）承認。
由此可知，當時國際播送準則，目的是在公權力介入編播下，形塑南韓自身良善形象、拉攏他國並鞏固國家地位。
1973年起，首爾中央放送開始被賦予為公共媒體性質、改名為「韓國放送公社」（KBS），「自由大韓之聲」也改名為「Radio Korea」（以下簡稱「韓廣」）。此時的KBS名為公共媒體，在朴正熙的威權統治下，仍難逃軍政府箝制。
歷經朴正熙遇刺、全斗煥又發動2次政變。1980年，軍政府直接廢除《放送法」》改為《媒體基本法》（韓文稱《言論基本法》），並強行整併報紙、電台與電視台，公權力直接掌控各種媒體。由於軍政府已能隨興所欲，「對外放送」的條文直接刪除。
但這時，南韓政府開始編列以振興文化藝術為目的之「媒體公益事業費」，韓廣因此可從中獲得預算，持續經營對外播送。
1950到80年代末期，KBS處於「假公共真國營」的狀態，軍政府基於反共名義下，可完全干預或主導各組織經營方針，抽掉任何不利政府的節目內容。直到1987年，全斗煥在大規模民眾反政府示威下，被迫釋權，正式宣告南韓民主化，政府對媒體管制才名義上得以解除，《放送法》也得已恢復。
1987年底通過的新版《放送法》中，條文稍作修飾如下：
第33條（對外播送）
①對外播送節目編播，還有向外國電視台/電台提供節目，在讓人對大韓民國有正確認識之同時，也得在貢獻國際親善與增進理解下進行。
②電台或電視台展開對外播送的情況下，須依總統（韓文稱「大統領」）決定下，每月編寫定期對外放送計畫書，並得到公報部長官（相當於台灣早年的新聞局長）承認。
民主化後的《放送法》內容，並無重大變革。KBS此時已回歸公共媒體地位，但全斗煥下台後，恢復總統民選而選出的新總統，是其親信─同為軍人的盧泰愚。所以儘管南韓民主化，大批前朝或親政府人士，仍持掌KBS經營很長一段時間，這也是為何前面提到，政府箝制媒體現象，僅「名義上」解除。
因此，這時的韓廣，在KBS重新公共化後的前十年間，雖然節目內容邁向多元活潑，仍處於政府可干預的局面，並持續以國益宣傳路線為主軸。
直到1997年，進步派的金大中當選南韓總統，承襲自軍事獨裁勢力的保守派落敗，南韓首次實現政權輪替，並在前後歷經金融風暴、導致國家瀕臨破產後，經濟逐漸復甦，《放送法》條文才出現進展。2000年3月，《放送法》的「對外播送」條文，移至法條後半部，內容精簡許多，並出現新轉變。
第54條（業務）韓國放送公社（即KBS）得展開下列各項業務
5. 施行國家需要的對外播送（國際親善、增進理解、促進文化經濟交流為目的之節目播送）和面相社會教育層次（以居外韓民族為對象，以增進民族同質性為目的節目播送
金大中時期首次修訂的《放送法》內容，雖具濃厚的民族主義，「外宣」的意味也未消失，但正式破除由總統決策、須獲政府批准的作業流程，亦即正式宣告，KBS旗下的韓廣，也如母台本身可獨立自主編播，不受權力干預，走向對旅外僑民與對南韓感興趣的外國閱聽眾的公共服務。
KBS世界台的問世
這回《放送法》修訂後，「媒體公益事業費」改名為「放送發展基金」（後來整合為稍後將提到的「放送通信發展基金」），韓廣持續獲財源得以經營。真正跨足電視，要等到2003年7月，韓廣成立「KBS世界台」，服務海外僑民，同時也將KBS諸多國內電視節目加上多國外語字幕，後期更加開少量英語原創內容，包括新聞與演藝動態節目，藉此吸引外國閱聽眾。
值得注意的是，2000年代起，韓劇已在東亞與世界多國風行。相較其他國家的電視台，通常得在全劇終後，向KBS購買版權並翻譯成當地字幕播送，KBS世界台的開播，促使閱聽眾可不必等待太長時間，就能更即時收看有英文字幕的韓劇，在韓流的擴張過程中，扮演重要角色。
除韓劇外，韓綜與韓樂（K-POP）也開始獲海外閱聽眾青睞，KBS也順勢將這些節目排入世界台的節目編播，因此包括綜藝節目《2天1夜》與排行榜打歌節目《音樂銀行》，都開始壯大海外影響力。
值得注意的是，其實包括《音樂銀行》在內，南韓各台打歌節目，近10年來，收視率大幅衰退，通常都不到1%，但《音樂銀行》透過世界台的播送，加上推出海外互動環節，確保海外樂迷可持續透過KBS的節目內容「追星」。
KBS甚至多次將《音樂銀行》將歌手團體請到海外，以演唱會形式播出，因此賺進收入。讓在國內聲勢不振的節目，可持續透過韓流擴散，確保影響力。
目前，韓廣接收改組後南韓傳媒主管機構─放送通信委員會（KCC，相當於台灣的國家通訊傳播委員會NCC），撥款放送通信發展基金。近5年來，費用大多分為兩類：節目發訊與接收（即輸出與落地費），金額落在90-100億韓元左右；還有總體節目製作支援。金額大約為75到90億韓元左右。
相較韓廣有各語系節目，KBS世界台雖也有少數英語原創節目，但國內節目加上外文字幕（目前有英、日、中、越、馬等）仍佔絕大多數。此模式與1998年成立的NHK World Premium，也就是目前台灣也能看到的NHK世界台相同，大多是精選NHK旗下頻道的節目，加上少量另外特製節目，重新排入節目表。
與韓廣不同的是，KBS世界台經營金費來自KBS本身，亦即包括收視費與廣告收入（KBS國內主頻有兩個頻道，第2頻道含有廣告）。由於播送內容以國內節目加上字幕為大宗，讓KBS世界台可以低成本經營。
KBS並未對外公布世界台每年的財源數據，但根據南韓放送通信委員會於2014年的委託研究報告披露，2013年KBS世界台的預算為75億韓元（約新台幣2億元），包含廣告在內的頻道收益達108億韓元（約新台幣3億元）。
隨著KBS近年來持續將世界台當作「主導韓流擴散」的主力，著重推動包括YouTube在內的網路社群媒體影響力，加上2014年起又加開以時事、紀錄片與經典節目的「世界台24」，研判當下預算應已超越當時報告所披露的規模。
全英語播送原創節目的阿里郎TV
相較韓廣與KBS世界台，更直接以全英語播送原創節目的，是「韓國國際放送交流財團」（按：韓文的「財團」即基金會）成立的阿里郎國際電視台（以下簡稱阿里郎TV）。若說當今KBS對外播送服務，目標對象偏重僑民與韓流粉絲，阿里郎就更為側重在韓外國人與非南韓出身的海外閱聽眾。
阿里郎TV於1997年成立，比起2003年進入電視領域的KBS世界台更早，而且南韓政府在其中扮演的角色更大。
阿里郎TV成立前，南韓政府除依照1987延用至2000年間的《放送法》第33條內容外，當時總統金泳三也於1996年2月頒布指示事項，要求當時主管傳媒的公報處，推動海外衛星播送的「韓國頻道」（Korea Channel）。
兩個月後，依照新批准的《民法》第32條「非營利法人設立與許可」─「學術、宗教、慈善、棋藝、社交等非營利事業為目的，所成立的社團或財團，得到主管機關許可後，即可擁有法人地位，由公報處（相當於台灣以前的新聞局，現已整合至文化體育觀光部）正式設立「韓國國際放送交流財團」（以下簡稱「交流財團」），經營阿里郎TV。
交流財團揭示要推動的目標共6項：
- 推動提升國家形象與增進國際社會理解（南韓）的國際播送
- 推動對駐韓外國人增進對韓理解與提高國內民眾對世界認識的播送事業
- 支援提高播送影像內容物的國際競爭力事業
- 透過海外媒體來推動支援我國播送內容產物的事業
- 海外電視台與電台的國際交流事業
- 政府與公共機關的海外廣告代辦事業
設立最初，阿里郎電視台被置於國內有線頻道區塊，成為當時南韓唯一以全英語播送的電視台。金大中總統上任後，從弘報處新整合起的文化觀光部（今文化體育觀光部前身），正式指定阿里郎電視台為南韓「海外宣傳播送」的經營主體，而電視台社長則由旗下理事會公開招聘與面試後選出。
1999年，文化觀光部為國際放送交流財團設置700億韓元（依當時匯率換算為新台幣26億元）的基金，阿里郎TV也從該年起，正式開展海外落地，至目前為止，已能在亞太、歐洲、美洲與北非收看，而在2003年，阿里郎更跨足廣播領域，增設濟州的FM英語電台。
目前，阿里郎TV除每日共11節新聞外，還有韓流、旅遊、科技、財經、紀錄片等全自製內容，型態多元，但大部分皆為「正面」傳達南韓的形象，而且時常有缺乏批判性、偏袒政府，甚至淪為傳聲筒的問題出現。
阿里郎節目導向政府的問題
一名曾於2010年中後期，固定擔任阿里郎TV政論節目班底的外國記者向筆者表示： 「當時節目所訂好的討論主題，都很典型地偏向『無爭議性』。我們都知道阿里郎就是宣傳南韓的頻道，製作人們也知道我們了解這性質，所以才這樣做。」
他繼續說道：「後來，節目更換製作人，每集所討論的內容，都聚焦在討論朴槿惠，每集都要我們講說覺得朴槿惠的政策怎麼樣，所以我們開始覺得有點沮喪，後來我們向製作人反映，節目變成只是在推銷朴槿惠。反映完後，他們就把節目收掉了。」
南韓目前已從保守派輪替至進步派執政，而這名外國記者目前也不時參與阿里郎TV的節目，他表示，當下的阿里郎TV的時事節目，已開始平衡各種聲音。但阿里郎協助政府宣傳的傾向，仍未有太大改變。
另一名曾於幾年前在阿里郎TV擔任主播的前任員工，更具體透露出該台新聞部的取向，他說明：「因為目標是海外閱聽眾，所以阿里郎TV絕大多數的新聞，都企圖呈現南韓正向的生活型態或時事報導。而當涉及國與國之間的關係，像是韓日、韓中與南北韓關係，內容就會導向南韓自己和當權者。」
這名前職主播回憶起一次自己的經驗道：「我當時寫了篇有關日本自衛隊在菲律賓展開測試海軍設施的演習的報導，我平實陳述他們正在做什麼事，沒在那篇報導中加上任何評論，結果主管就相當氣憤。」
「她雙手指向兩邊說道：『這頭是北韓中央通訊社，另一頭則是客觀新聞，或從你觀點出發的新聞，中間就是阿里郎TV。』她的意思就是，阿里郎介於其間，必須追隨政府、得以國家利益優先。」這名前主播認為，阿里郎主管對新聞的評判，完全違反民主國家的新聞自由與工作準則。
他還回憶起該台一位負責新聞業務的部長級人士，更曾直接脫口說出「我不認為傷害到國家利益的報導，稱的上是新聞」。據了解，該主管橫跨朴槿惠與文在寅兩任總統，目前仍持續在阿里郎TV任職。
這名揭露自己在阿里郎TV工作經驗的前職員工，早先也曾在KBS世界台工作。他表示，儘管KBS世界台許多報導文稿是以韓文新聞為依據重新編寫，但英語編輯有更多自主權，進一步依新聞專業去評判與增減報導內容。
一位曾是阿里郎TV記者、目前仍在該台擔任節目編輯的員工也說道：「目前阿里郎TV的新聞與節目編制，仍然偏向政府。如果你在每日新聞部門的話，協助從事政府或政治宣傳，就相當明顯，記者要參與的每日新聞編採會議上，就會被要求按表操課。」
他還披露：「就算在一般時事節目，沒人會挑明告訴你什麼該做、什麼不該做，但員工們皆知阿里郎的性質，所以選題上都會自動走向擁戴政府……就新聞來看，阿里郎的確很糟糕，但在K-POP的傳播推波角色，卻扮演得不錯。」
這名現職員工指出，對老一輩的南韓民眾而言，由於阿里郎扮演「為國奉獻」的角色，所以若子女能進到阿里郎工作，就是相當光彩的事。但與阿里郎擁戴政權編採取向作對的員工，特別是認為沒辦法發揮新聞專業的記者們，最後都選擇離開。
倚靠政府資金慘澹經營 2019年首度轉虧為盈
阿里郎（包括廣播與電視）的經營經費，除前述提到的700億韓元基金（每年取用50億韓元）外，還包括自身廣告收益與來自南韓中央與地方政府的專案等，但這些都屬小綜，事實上，阿里郎也和韓廣一樣，依賴放送通信委員會提撥的放送發展基金，佔每年總預算約三分之二。
但相較經營狀況穩定的韓廣與KBS世界台，阿里郎TV從2004年起出現財務赤字，至今仍處於苦撐局面。最初的700韓元基金，至2017年已告用盡，而放送發展基金亦遭刪減，連帶導致節目製作預算縮減、電視台工作人員離職等情況接連發生。
前述提到，包括韓廣與阿里郎所倚靠的放送通信發展基金，是南韓為振興廣電產業提出的支援措施，目前由放送通信委員會向國內各家電視台與廣播電台徵收一定比例費用，加上電信服務公司頻率換算為代價金等兩大部分結合而成。
每年籌措出的放送發展基金，用於各項廣電基礎設施支援（包括韓廣、阿里郎TV與扶植地區媒體節目競爭力）、保護閱聽眾權益、提升影視內容產業多元性等項目上。
但問題在於放送通信發展基金的分配比率， 2019年，南韓國會的國政監察上，執政的共同民主黨國會議員李相珉公開指出基金分配過分偏重阿里郎的問題。
該年度預算案上，阿里郎獲得372億韓元（約新台幣10.3億元）的放送發展基金。此外，韓國教育放送公社（EBS，近似於台灣空大）獲得283億韓元（約新台幣7.8億元）、韓廣則獲得87億韓元（新台幣2.4億元），另外有41億韓元（約新台幣1.1億元）用於強化地方及中小型電視台與電台內容競爭力。
李相珉議員當時公開表示：「主管（傳媒事務的放送通信）委員會，對地區型電台與廣播電台的支援，只不過40億韓元，對非自身主管的阿里郎電視台，卻支援到372億韓元，這是個問題。」
由於阿里郎電視台屬於文化體育觀光部主管，放送通信委員會未花過多心思在自身主管的國內傳媒上，反而將多數經費提撥至阿里郎電視台，進而排擠到包括作為公共教育頻道的EBS與地區中小型媒體的廣電產業預算，因而引發批評。
因而在2020年，阿里郎獲得的放送通信發展基金，就從前年的372億韓元減為354億韓元（約新台幣15億元）。
事實上，近幾年來，阿里郎獲得放送通信發展基金的正當性，一直在南韓國會引發討論。由於過分依賴基金，每當額度遭削減，「阿里郎財務困難」、「節目可能腰斬」之類的報導，就會經常在媒體上出現。南韓政府還特地在2020年，為阿里郎編列115億韓元（約3.2億元新台幣）的國庫補助金。
「其實阿里郎的節目，不會因為預算減少或財政困難，而被縮減或收掉，目前資金問題對節目製播並無影響，這兩年狀況都是如此。但工作環境並不是很好，因為比起其他電視台的預算（阿里郎偏低），又是屬於政府的媒體……」一名在阿里郎TV擔任編劇的現職員工說道。
就每年公布的財報來看，其實阿里郎的總體經營狀況漸入佳境，赤字逐年減少，倚靠自身經營所創造出的收益，從2018年的1.2億韓元（約新台幣333萬元）激增至56.2億韓元（約新台幣1.5億元），連帶使得2019年總收益達到19.4億韓元（約新台幣5380萬元），擺脫10多年來的赤字局面。
只是，當下的黑字數額，仍難以用來長期擴充電視台整體節目製播或強化影響力，加上大部分資金仍須倚靠政府撥款，除非廣告等經營活動的收益能穩定成長到一定規模，或中央政府能擺脫「支援」性質，直接大規模撥款，否則阿里郎TV的經營，仍存在不穩定性。