岩花館

NHK的緊急災害報導

－以東日本大地震為例－                                                     

                                                    研發部研究員 陳慶立2011年5月

前言

日本時間3月11日下午2時46分，日本東北地區的太平洋沿岸發生了日本觀測史上最大的「東日本大地震[1]」（芮氏規模9.0），最大震度7發生在宮城縣，劇烈搖晃持續5分鐘之久，太平洋沿岸發生大海嘯最高達到16公尺[2]，岩手縣、宮城縣、福島縣三個縣的沿岸地區遭到毀滅性的打擊。面對這次日本首相稱之為二戰以來最大危機的緊急災害，NHK做了快速而詳實的報導。《聯合報》的社論[3]說「最近日本東北大地震、海嘯、核災，日本公共電視系統（NHK）充分發揮了告知及安定社會的功能，表現節制而理性」。其他報紙的社論或讀者投書對於NHK此次震災的相關報導也多所肯定。本文擬透過幾個面向的觀察探討NHK對震災的相關報導為何會受到好評？

空前的災害與空前的報導規模

依據「NHK Special-緊急報告 東北關東大震災[4]」的節目內容可以得知，1995年造成六千多人罹難的「阪神大地震」發生時，震度7的劇烈搖晃持續了15秒；此次「東日本大地震」震度7的劇烈搖晃則持續了5分鐘，時間長度為「阪神大地震」的20倍。東京大學海嘯專家[5]指出這次地震引發的海嘯屬於千年一度的大海嘯。重災區的宮城縣南三陸町在33年前花費數十億日圓所興建的10公尺高的鋼鐵防波堤這次也遭滔天海嘯給沖毀。東北地區主要的災損統計如下：（3月28日）罹難及失蹤人數超過2萬8千人（不包括第一核電廠半徑20公里內的受災統計）。（3月26日）房屋毀壞14萬棟。（4月6日）毀壞房舍殘骸重達2,490萬公頓。（3月21日）避難所人數23萬人。此外，還有福島第一核電廠的輻射外洩危機。

地震發生當天起「NHK綜合台」幾乎改成24小時的新聞頻道，地震發生前的一般節目的播出停止了1週之久，直到3月20日（星期日）始恢復播出。依照《日本經濟新聞》的報導，截至3月23日為止，災後13天下來，「NHK綜合台」有關地震海嘯以及輻射的相關報導時數累計達到274小時，平均一天播報21小時的災後新聞。13天下來的播出時數已經超過阪神大地震一個月的播出時數（273小時）。此次從外地調派至災區放送局[6]支援採訪的人數高達500多人，新聞部出動直昇機[7]5架以及無數的SNG車至採訪前線。發生核能危機的「福島第一核電廠」的採訪部份，NHK的直昇機從距離核電廠30公里外的上空持續拍攝核電廠畫面，相關工作人員皆配備有「口袋型輻射量測計」隨時可以知道周遭的輻射值，以便在確定自身安全的情況下進行採訪工作。放送總局副局長今井環表示：如此動員全是因為「此次地震是前所未有的規模」[8]。

災難報導的法律規範

法律規範可以從NHK內部及外部兩個面向來看。外部的法源依據主要有「放送法」、「災害對策基本法」以及「氣象業務法」：

1.「放送法」（廣播法）課以NHK協助降低災害的義務。第六條第二款災害事件之廣播「當由暴風雨、豪雨、洪水、地震、大規模火災或其他因素所引發或即將發生之災害事件出現時，從事國內廣播業務之廣電業者應傳播有利於防制災害發生或是協助降低災難造成危害的訊息。」

2.「災害對策基本法」指定NHK為公共機構具有正確而迅速傳播災情的責任義務。第二條第五款特定公共事業單位「…提供協助之特定公益事業單位，包括日本銀行、日本紅十字會、公共廣電NHK，以及電力、瓦斯、交通運輸、電信以及其他由首相負責指定之公營事業機構。」

3.「氣象業務法」[9]約束NHK應立即傳播警報訊息。第十五條「氣象廳依據政令，應立即將海嘯等警報內容通報給警察廳、國土交通部、海上保安廳、縣市政府、日本電信電話公司以及NHK。第6款：NHK接獲氣象局通知後，應立即傳播警報訊息。」

NHK的內部規範則有『2008年新廣播指針[10]』以及『NHK節目準則』：

1.『2008年新廣播指針』對於地震海嘯以及核能事故的相關報導皆有專章規範。NHK認為災害報導的角色與意義主要有：

地震海嘯

• 透過快速而正確的資訊傳播，盡可能防止災害。
• 傳播避難指示或避難勸告等避難資訊，特別是有助於高齡人士及身心障礙人士避難防災。
• 盡早傳播受災狀況以利行政機關、醫療機構、民間團體之救援。

核能事故

• 輻射威脅不能為五官所感知，因而有必要將相關資訊以淺顯易懂的方式快速而正確的傳播。

○ 核能事故狀況時刻在變化，輻射外洩時的撤離或屋內避難，應盡可能同步傳播（Real Time）。

○ 原則上不進入撤離或屋內避難地區採訪，事故週邊的採訪人員必須攜帶「口袋型輻射量測計」

   ，注意安全。

2. 『NHK節目準則』對於新聞性節目也要求「災害等緊急狀態時，應致力於持續提供情報，保守人命，以期爾後災害的預防與擴大」。『NHK節目準則』制定於昭和34年（1959年），後來經過2次修正，最近的一次修正是在平成10年（1998年）。關於播出節目有14個一般準則，針對8種節目類型又各有規範。一般準則的第11項「表現手法」的第4款「不做使人心感到恐怖、不安或引起不快之呈現」。一般準則的第14項「更正」，「清楚知道播出與事實不符時，應快速取消或訂正」。

廣義的節目包含新聞報導，關於新聞節目的規範如下表，第4項清楚地規範了緊急災害報導的角色。

緊急災害報導的演習與操作

如上述NHK內外部法源完備，然而徒法不足以自行。NHK在每天的深夜新聞（12：15～12：30）播完後新聞部人員會進行一場5至10分鐘的「緊急災害報導」演習，目的在於確保SOP的實施，主播能夠冷靜應變，以便災難真的降臨時，NHK能夠正確而迅速地將訊息傳播出去，使災區民眾能夠正確避難，非災區民眾能夠瞭解相關情形，而政府也能夠參考報導內容進行相關的防災或救災活動。這種演習在平時每天演練，遇到「實戰」才會停止。

在內部文件中，NHK詳列了緊急災害報導時的「基本用語」，說明「為何傳播的速度要快？」，強調災難發生時「每位員工都是記者」，以及「災後出勤的注意事項」。「基本用語」就像軍隊的術語一樣，目的在於提供電視台進行緊急災害報導時工作人員之間有一個「快速溝通的共同語言」。這些術語有：字幕快報(Superimpose，上（疊）字幕)、緊急插播、自動解鎖按鍵（Unlock，只要One Touch）、昇火[11] (深夜收播期間相關設備的重新開機)、ADESS[12]（指氣象廳將訊息傳遞給NHK的「緊急地震速報」資訊）、NHK地震儀（NHK震度計[13]）、緊急警報廣播（緊急警報放送[14] ）。

內部文件也要求地震災害發生時除了新聞部人員之外，下班或休假中非新聞部的人員亦應不待上司指示，依照自主判斷採取行動。在災後出勤部份，要員工確認家人的安全之後迅速前往離自身最近的廣播局。資訊收集部份要員工先拍下身邊周遭與災害相關而有意義的畫面。在觀眾因應部份，強調公關應對必須比平日更加地親切仔細；最後強調採訪前線的人力、飲水、食物等後勤支援的重要性。

新聞部的規模與設備

2010年4月時新聞部（日文稱「報導局」）的人員約有1100人，年度總預算不詳；不過2010年光是記者的採訪費用就有183億日圓[15](約合新台幣65億元)。新聞部下設有「採訪中心」、「新聞製作中心」、「新聞節目中心」、「影像中心」。四大中心以外較小的單位還有「災害氣象中心」、「體育業務監理室」、「總務部」等。「採訪中心」下面再依新聞屬性分成「政治部」、「經濟部」、「社會部」、「科學文化部」、「國際部」、「生活情報部」等6個部。「解說委員室」的層級與「報導局」平行，解說委員們全是30年左右的資深記者，依專長負責不同新聞議題（事件）的解說。

災害報導可能使用的傳輸設備包括NTT光纖、微波發射接收裝置（Fild Pickup Unit）、通信衛星(Communication Satellite)、廣播衛星（Broadcasting Satellite）以及5個NHK專用頻段無線電對講機。與其他商業電視台不同的是NHK擁有航空採訪的能力，從北部的北海道至南端的沖繩全國總共配置有 12架直昇機[16]，平日外包給廠商進行維修保養，一有災害發生可以配合新聞部立刻飛往災區。NHK熟練的攝影師會指示飛行員飛行角度與飛行方式進行畫面拍攝，將同行記者的解說收音後同步將相關畫面及音聲送回涉谷總部播出。3月11日仙台市南方名取市海嘯吞沒住家、農田以及道路的畫面便是透過直昇機從災區上空所拍攝[17]。值得注意的是人車快被海嘯吞噬前攝影師便將鏡頭拉開，這是NHK攝影師遵守節目準則「不做使人心感到恐怖、不安或引起不快之呈現」的結果。

緊急地震快報系統

日本俗話提到日本人害怕的四件事是「地震、打雷、火災、老父」（用日語唸是有押韻的一句順口溜），地震排名第一，由此也可以看出日本人在日常生活裡便對「地震」特別感到威脅性。以1995年的「阪神大地震」為契機，日本人決心在全國設置高敏感度的「地震儀」，並進一步研究由各地地震儀所彙整的資料數據。隨著通訊技術進步發達的結果，日本政府成功地建構「緊急地震快報」系統；氣象廳的這套系統在地震發生後數秒鐘即可傳遞相關訊息給NHK；NHK接到氣象廳傳來的訊息後也會在數秒鐘內進行播出。

地震發生時會同時產生兩種地震波，初期微震的搖動較小稱作P波（Primary），P波之後產生的劇烈搖晃則稱作S波(Secondary)，由地震引發的損害主要來自於S波。而P波與S波傳導的速度不一，科學家研究發現P波每秒大約移動7km，S波每秒則只有4km。利用兩種震波傳導速度的時間差，距離震央最近的地震儀一偵測到P波，氣象廳便可以在導致劇烈搖晃的S波到達之前發布警報，而民眾便有幾秒鐘乃至於幾十秒鐘的應變時間來確保自身的安全。

當氣象局預測最大震度達到5以上時，會發送「警報」給NHK；氣象廳自我要求震度3的相關訊息是在90秒以內傳出，海嘯警報則在地震發生後的3分鐘內傳遞給NHK[18]。NHK收到來自氣象廳的資訊後，系統會自動轉發這一訊息，透過電視、行動電視以及收音機進行廣播。「這套系統24 小時待命，以便提供及時和準確的報導。一旦氣象部門的公告通過專線傳到NHK，有關信息將發送到伺服器和電腦，系統自動生成廣播文稿和圖示並發送到新聞中心，這樣播音員可以立刻開始播報[19]」。

日本從2007年10月1日起，由電視台開始播出「緊急地震速報」。不管氣象廳發佈警報的地區及對象為何，NHK會將氣象廳的「緊急地震速報」作全國性的播出。即使電視接收器處於關機狀態，「NHK放送技術研究所」成功地研發透過稱為AC(Auxiliary Channel)的特殊傳輸路徑可以讓手機行動電視與家用電視機在待機的狀態下也能夠自動開機收視「緊急地震速報」的訊息。警鈴聲之後會聽到預錄的插播聲音「緊急地震快報，將有劇烈搖晃，請警戒」，畫面上則以字幕顯示震央、應該警戒的地區等資訊。收音機廣播的部份則會停止原節目的播出，警鈴聲之後會聽到與電視播出相同的播報內容。

NHK內部訂有「緊急災害報導」實施要領，震度3的地震發生時在所有電視及收音機廣播維持原節目播出的同時，用上字幕並發出音響的方式提醒觀眾發生地震。NHK在收到氣象廳的訊息後在數秒鐘內就會上字幕發出音響提醒觀眾發生地震。能這麼快是因為NHK自己在國內54個地方台都裝有與氣象廳相同規格的地震儀，目的在於更早獲得訊息以利報導的準備。震度5以上地震發生後主控則會按下「Unlock」鍵[20]，抽掉原節目之播出進行緊急插播[21]。

災害報導有三不原則[22]，1.不拍攝受難者遺體2.不提出讓受訪者情緒崩潰的問題3.採訪不能妨礙救災。新聞節目製作也有三要原則，1.Fix畫面的呈現要5秒鐘以上，主要考量tempo太快觀眾的視覺會不舒服。2.一節報導以使用2～3次Sound On為原則，每則Sound On長度為 8～12秒，特別重要的內容可長至15秒；這是參考醫學研究結果所採取的新聞後製實務。3.主要以Long景畫面呈現地點資訊，輔以文字說明，凸顯新聞事件的真實性。

對NHK的信賴來自平日的積累

2010年時日本人口約有1億2,581萬5千人，NHK所做的「2010年國民生活時間調查報告書[23]」顯示，日本人（不看電視者也計算在內）在平日收看電視的時間長度是3小時又28分鐘；星期六是3小時又44分鐘，星期日是4小時又9分鐘。電視可以說是日本人日常生活中最親近的媒體，說日本人是喜歡看電視的民族也不為過。從2005年的收視率調查結果[24]來看，日本人看電視的時候大約有接近3分之1的時間是在收看NHK頻道的節目；足見身為日本公共廣電的NHK相當受到觀眾喜愛。

收視率調查結果[25]顯示，晚間7時播出的「News 7」其知名度與收視經驗比率都相當高。2010年6月「節目綜合調查」的調查對象包括「NHK綜合台」以及5家具有全國聯播能力的商業台共計200個節目（19時～23時播出）。知名度方面，前10名當中NHK佔了3個節目，「News 7」（85.9％）是其中之一而且知名度為全國第一。2009年時「News 7」（86％）知名度也是全國第一，2008年時「News 7」（85％）知名度為全國第三，百分比非常高。節目收視經驗比率（包括經常看與偶而看）方面，2008年至2010年，連續三年，「News 7」（57.7、59.6、58.4％）皆為全國第一。

震災新聞的播出實例

我們將地震發生一週內NHK所播出的重點新聞整理如下表。

小結

我們從上述關於地震災害新聞的播出實例可以知道，NHK完全依循『2008年新廣播指針』與『NHK節目準則』來進行緊急災害報導，而這些內部規範的訂立乃根據「放送法」、「災害對策基本法」以及「氣象業務法」等外部法律規範，因而得以精準地處理災害新聞。NHK在全國各地設有地震儀，又透過「緊急地震快報系統」與「氣象廳」作資訊連結，內部文件呈現詳細的作業規範加上平日又有舉行演習，因而能夠在災後快速地處理災害新聞。相較於商業台，NHK無論在預算人員規模或是採訪設備方面皆擁有優勢，因而在面對空前的災難時才足以進行空前規模的報導。最後我們不能忘記的是日本民眾對NHK的信賴不是只靠這次報導的優異表現而是來自於平日的積累。

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