英國公共廣電服務（PSB）評估的漫漫長路-價值與展望
策發部 資深研究員孫青 2009/3
英國自2004年以來第二度全面公共廣電服務public service broadcasting(PSB)的評估，由2008年開始到2009年結束，已經告一段落，正等待國會與政府的最終拍板。2009年1月21日，Ofcom在第三階段報告：Putting Viewers First『以觀眾為尊』出爐時，針對第四頻道C4的未來，提出可能整併的意見，尤其引起英國廣電界廣泛的討論。
公共廣電服務PSB的評估（review）源自於2003年頒佈的傳播法案Communication Act 2003。依據法案的section 264，主管機構每五年必須針對BBC以及其他的商營公共廣播電視業者，也就是ITV、第五頻道(FIVE)、第四頻道C4、Teletext、S4C的績效，作公共意見彙整與評核，同時要提出在未來如何維持與強化PSB的建議事項。
當年Communication Act 2003的起草，其實是為考量公共服務內容，提供了一個堅實的基礎，把前述6個業者明確定義為public service broadcaster，因而必須在對應更寬廣的社會價值與責任前提之下，依節目類別、性質而要求PSB完成不同比例的製作與明訂排檔配額。例如：每一家PSB業者必須有25％的獨立製片節目；在原創性節目量上，BBC One與BBC Two要有70％ ，ITV1要有65％，C4要有60％，FIVE要有55％。在區域性節目上的配額也有明確規定，BBC所有頻道都得要有25％區域性節目。此外，新聞、時事、區域新聞的比例另有規定。非新聞節目的規定僅落在ITV上，有關學校教學節目的規定則只限於C4。除上述類型，其他節目量原則不受管制，不過兒童節目、宗教節目及藝術節目政策如有重大改變，各家PSB必須與Ofcom協商並參考其意見。
其實早在2001年1月還沒有成立Ofcom時代，ITC-Independent Television Commission就做過一個質化的公眾意見諮詢，意圖整理出在新的多頻道、數位時代，PSB的角色為何？繼而發表一篇叫做Public Service Broadcasting:What Viewers Want的報告。報告的結論摘要如下：各界對於PSB的特點有所共識。品質是一再被提及的項目。品質意味著多元、高水準、教育性、創新、娛樂、知識、原創性、可接近性、少數族群的發聲，而且這些要素即使在多頻道時代也依然有其不變的價值。
大多數的參與調查者認為，上述這些要素也就是所謂『好的』、『高品質』電視節目的基本要件，一旦失去了，電視就沒有標竿可言。不過也有少數人覺得市場機制就足以型塑多元、創新與高水準節目，未必需要PSB的存在與規範。
一、各階段Ofcom PSB Review回顧
Ofcom依法展開第一回PSB Review始於2004年，為了要徹底執行並廣納眾意，分不同階段推演，直到2005年三個階段都宣告完成。
第一階段的主題是『電視很特別嗎？』，這是一個基礎性的討論，但是決定了以PSB的『目的與特性』（purposes and characteristics）來界說PSB的總體策略，報告在2004年初即出爐。註1
第二階段的主題是『面對數位挑戰』，2004年9月公佈報告。其中提及類比時代的PSB模式已不適用於數位世界、必須有新的模式方能維繫PSB的法理與多元性，同時敘明英國公眾仍支持現有PSB的財源結構。但是，Ofcom要以每年3億英鎊的公眾資金，成立一個新的PSB節目提供者Public Service Publisher(PSP)。這個被英國媒體稱為「Mini BBC」的嶄新公共廣電組織，將定位為數位電視時代的頻道供應者，不只是傳統的電視頻道，更將利用寬頻網路、手機等供創新多元的公共廣電服務。
並且，為了維繫公共廣電體系的多元競爭，新的PSP將開放給BBC以外的既有媒體提案競爭。至於其經費來源，將考慮從增稅、附加收視費、或是由現有廣電業者徵收盈餘等三個方向取得。也就是採行完全不靠商業廣告的公共廣電營運模式。Ofcom當時表示將在未來三個月內提出規劃細節。然而PSP的想法，已經在2008年1月有鬆動的跡象，2008年3月由Ofcom正式叫停。註2
2005年完成的第三階段主題為『競爭品質』。這個階段當然是把前二階段作一整理，其結論為：
◎BBC仍是PSB的基石，要獨立、茁壯，並合宜的運用執照費作為財源。
◎ITV仍是免費的無線廣電業者，要專注於原創製作、新聞、宗教新聞及戲劇等核心強項。
◎C4仍是有公共性格的商營電視台，有鼓勵獨特、創新的責任。
◎FIVE的營運主要是市場導向，但要有相當的英國產製節目。S4C維持是威爾斯語言的主要PSB角色。蘇格蘭的蓋爾語使用者也需要有個以數位衛星傳輸的專門廣電服務。
◎規劃PSP的成立目的、組織特色、預算、營運方向討論。PSP的總部會設在非倫敦地區，要能反映全英的特色。
◎鼓勵各商營的數位頻道發展高品質的英國內容，給予誘因製作PSB性質節目。
◎內容的產製是品質競爭的重要發端，獨立製片是創意的源頭，Ofcom會針對此議題做一檢視。
總體言之，第三階段也就是最終報告集中在三方面：
- 市場高度競爭與變化的事實不容否認，觀眾要有多頻道時代的多種選擇與方便；（二）PSB自製與委製節目的多元性至為重要；（三）PSB整體架構要有彈性，也應對人民需求、偏好與時俱進做調整。
這一年，Ofcom也在第一階段的結論前提之下，定義出PSB的目的為：
◎經由新聞、資訊、時事及意念分析，告知並增加公眾對世界的瞭解；
◎經由可觸及的內容，刺激觀眾對於藝術、科學、歷史及其他議題的興趣與知識，以鼓勵非正式的學習；
◎藉由英國各區產製的原創節目，反映並強化文化認同，使公眾得以共同分享經驗；
◎藉由反應英國內外不同社群的節目，觀眾可以得知不同的文化與觀點。
Ofcom並列舉PSB的特色為：
◎節目具高品質-- 經費充裕、製作精良
◎節目有原創性-- 有新節目產出，減少重播及外購比例
◎創意優先-- 新穎的點子、創造鼓動人心的手法，不要沿襲舊時伎倆
◎具有挑戰性-- 促使觀眾多多動腦，使思維靈活
◎專注服務成效 -- 讓觀眾可以觸及節目並衷心欣賞
◎提高普及率-- 因為內容經費來自於公眾，就該讓絕大多數公民得以觀看。
二、2008年的PSB Review
時至2008年，依法第二度的PSB評估議題再現。不過在兩次評估之間，Ofcom針對C4的財務問題、兒童節目問題、新聞節目問題已先作詳細分析。這次Ofcom仍然早從2007年就逐步動工，援例分成三階段循序進行。
Ofcom執行長Ed Richards在2008年初對兩度評估PSB的差異提出說明。第一，ITV與FIVE成立以來，首度不再探討其PSB的義務，而是去思考這些商營電視台未來能否、或是該否持續扮演PSB的角色？第二，首次重新檢視C4的本質，在成立25年後的此刻，如何用同樣企圖與野心再造以面對挑戰？第三，關於BBC，首次不再只限於討論其角色與不足之處，而是有關於執照費價值與分配的辯論，其中也含括了間接與直接的其他財源討論。第四，對於所謂的舊媒體與新媒體，PSB都必須對創造出來的契機加以回應。
PSB既是以公眾為服務標的，當然要先瞭解公眾想要公共廣電體系傳達些什麼？根據Ofcom密集而廣泛的研究，儘管PSB的頻道整體收視有下滑現象，佔有率由78％跌落到64％，但是民眾對PSB的支持，以及對PSB能有效且普遍的傳遞公共服務節目的期望，仍然維持不變。觀眾仍然認為英國產製的節目是PSB的目的與特色，節目的多元觀點更是其重點。不過，PSB的觸達與影響力確實是因為觀眾的分眾化、替換性媒體增加，以及廣告收入下跌而面臨持續性的挑戰。
此外，除了BBC，英國兒童節目與各區域性節目因為成本大、風險高而在商營PSB中產出量減少，時事與實境節目也有相同情況。2004年時ITV每週有12小時兒童節目，到 2008年時每週只有5小時。
研究也顯示，年輕觀眾使用傳統電視的時數下降，16到24歲的英國人過去2年中在家上網時間增加50％，有20％的人覺得網路是不可或缺的溝通方式。2007年耶誕節時BBC的iPlayer問世，起初三個月就有4千2百萬個節目被下載，可見IPTV的發展很快，而且炙手可熱。
（一）第一階段：『數位契機』評估報告
有鑑於此，2008年6月第一階段報告『數位契機』出爐。報告把前述各種問題的處理分成短、中、長程。短程指的是目前到2011年，數位轉換之前。中程是指數位轉換後到商業廣電執照到期為止--2011到2014年。長程則指2014年之後。
『數位契機』報告中最重要的，是提出4個供應公共廣電服務內容的新模式：
模式一：逐步演化進展。就是要求目前所有PSB保持其被指派的公共服務責任，但可能會稍減部分頻道的義務，或是加強公共財務的挹注以取代逐漸減少的頻譜補貼。
模式二：BBC一枝獨秀。BBC是全英國唯一的公共服務廣電機構，BBC還得彌補市場不能提供的服務。其他商營PSB免責。
模式三：BBC/C4並行。C4有另外一筆經費使用，其公共服務要跨越平台。其他商營PSB免責。
模式四：更寬廣的競爭性財源。政府在BBC經費之外，藉由一個財務發放機構製作具有公共服務性質的節目。合約有轉換彈性，節目也未必只給商營PSB播出。
總之，長遠來看，新架構必須靈活、補足市場缺口，及考量度不同平台需求。
英國的電影電視製作人聯盟PACT（Producers Alliance for Cinema and Television）隨即對此做出反應。 註3
PACT以其組織特性為思量，強調英國本土製的節目是實踐PSB目的重要準則，來自獨立製片的作品可以使節目供應更多元，藉以維持節目的高品質與創新，而且PSB該釋出IP權力，不再掌控節目的全部版權，讓民眾更能有多項選擇。
PACT表示比較贊同模式三的構想。C4素來以委製節目以及與獨立製片密切合作尋求共榮為前提，PACT也特別關注C4的未來走向。PACT希冀C4保持publisher-broadcaster身份，有機會得到另外資金的挹注，但是這筆框定的費用要用於節目內容產製。此外，PACT呼籲C4要有50％節目來自倫敦以外的獨立製片公司，兒童節目量也要加強。至於ITV與FIVE，委製節目量要與頻譜價值成比例的分配。
（二）第二階段：『為邁入數位未來的準備』評估報告
2008年9月，Ofcom第二階段評估完成，命名為『為邁入數位未來的準備』。此階段Ofcom以前階段的結論為標的，再度尋求公眾意見，並以公眾的需求為優先考慮。結果顯示，四種模式中，BBC一枝獨秀的想法最不被接受，其他三種模式尚未能有所共識。第四模式被稱許具有彈性，但是擔心會淪為官僚組織運作。不過，在繼續強化公共服務廣電體系原則下，初估要增加執照費以外的直接或間接公共財源，以2012年為一個基礎計算的話，約在3億3千萬到4億2千萬英鎊之譜。C4的未來與走向一再成為焦點，C4節目在倫敦之外地區產製的配額、來自蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭地區的節目配額也會有新建議。
這份第二階段報告總結為：BBC仍是PSB內容的基石，其核心節目與服務所需的預算應被保障。公眾可以有多選擇的內容來源，可以得到市場上缺乏的節目，這些節目更可以自不同平台取得。C4過往成就斐然，在數位時代不可缺席，但要有新的經濟模式與財務機制去支持它。至於ITV與FIVE，在2014年之前英國原創節目、新聞、國家與地區節目、兒童節目的製播責任仍舊不可免除，只是產製量的多寡問題。
Ofcom的評估對於BBC影響當然很大。在不可避免的調查與提案過程，BBC Trust與執行團隊都嚴謹以對並提出對應意見。2008年4月時，BBC就與公眾及創意團體進行意見交流，包括了一系列有關創意工業的演說，由生態自然節目名製作人兼主持人David Attenborough爵士、喜劇演員、作家兼製片Stephen Fry，及著名經濟評論家Will Hutton主講PSB在英國的各面向。演說內容都出版成書，BBC的國會頻道、線上及iPlayer都可以看得到演說全程錄影。BBC也以創意社群與廣大公眾為對象，做有關前二者對PSB態度的深度調查。Trust主席Michael Lyons與其他成員則在全英透過廣播call-in、公開會談方式與民眾直接對話，聆聽他們對BBC的想法。
到2008年底，Ofcom前二階段PSB評估報告公布後，並準備做結案報告之前，BBC對外說明其意見。 Michael Lyons表示，這一堆辯論都集中在改變監理與提供財源方式，這不過是用不同方式去切割現有的派餅而已，並沒有把資源變大。BBC則有不一樣的策略，就是以合作、聯盟來增添新的、實質的、可長可久的價值。這種合作是雙贏的，既符合參與合作者的期望，也對BBC有利，最終的受益者則是觀眾。Michael Lyons強調，合作不能導致競爭力減低。以往，英國PSB之間強勁的創意競賽與不同的財務模式，造成公共服務內容的豐富與多樣，這一點絕不能因合作而被犧牲。
BBC隨即提出的『公共服務合作計畫』Public Service Partnerships—Helping Sustain UK PSB公布後，先上網3個月以蒐集各界意見，等公共價值評估（PVA）完成後再做下一步實質的決策。其範疇由製作、到內容散播、到內容的開發都有，包括了：
◎原本以BBC內容為主的iPlayer營運極為成功，考慮開放給BBC以外的伙伴參與，分享iPlayer技術、關鍵知識、使用者經驗以及各項設計；
◎與ITV及BT合作，讓觀眾可以經由電視機接觸與網路相關VOD及互動服務；
◎與其他廣電業者分享區域新聞的資料片段或是地方據點基礎設備，使其符合公共服務的法定責任；
◎分享數位製作技術、為業界制訂數位製作的標準；
◎BBC Worldwide與C4之間的可能有商業合作；
◎運用熱門的BBC網站，使其他PSB的節目經由寬頻拉大觸角與增加被使用機會；
◎在研究、創新、教育訓練、觀眾研究方面成果與業界共享；
此外，BBC也希望與報社、雜誌業商討有關內容分享與刊登價格上的合作。
這份合作計畫由著名的財會公司Deloitte 起草，希望到2014年時，每年可以為BBC以外的PSB產出1.2億英鎊價值，這是包括了新收入、節約的錢，以及原本要要砍掉又被挽救回來經費的總和計算。
事實上在這一陣子，C4的財務赤字問題越演越烈。1982年底誕生的C4，歷經了數個重大法案，以及IBA（1982-1993）、ITC（1993-2003）、Ofcom三個主管機構，一直以展現節目的形式與內容創新、實驗性、品味、多元文化導向著稱，是一個商營但極具公共服務個性的PSB。2007年時C4因為財務拮据而尋求政府抒困，得到政府在6年之間提供的1千4百萬英鎊救援的承諾。前所未見的，這筆錢來自於收視費，C4也是第一個在BBC之外的到收視費的廣電業者。可是經濟不景氣、廣告量下滑、銷售收入萎縮在在打擊其營運，C4 編列2009年的預算時就先減5千萬英鎊，更預計到2012年時，資金缺口會大到1.5億英鎊。
2008年耶誕節前夕，C4遣散了近200名員工，使得C4員工數約在750人到800人之內，是1998年來數目最低的一次。C4也忍痛關掉了投資的數位產品銷售公司4DS及4RADIO，內部通通預缺不補。Ofcom面對C4的艱苦不能不管，也在下一階段的評估中提出C4的未來走向，意圖找出生機。
（三）第三階段：『以觀眾為尊』評估報告
2009年初，第二回PSB評估最終的第三階段報告公諸於世，題目為『以觀眾為尊』。這份總結式的報告建議：
（一）BBC以執照費為財源，維持其英國主要PSB的地位，在不同數位平台之間發展及轉換數為內容上，扮演先驅者的角色。S4C與MG Alba仍服務原住民語觀眾。註4
（二）ITV及FIVE仍有公共服務責任，但是得到壓力的抒解，不必承擔如此之重。但在高品質的原創性節目、本國與國際新聞投資與供應上責無旁貸。
（三）BBC與其他PSB在不列顛各國都應該提供高品質的新聞。要做到這一點，不排除成立獨立的新聞聯盟，其預算約在3千萬到5千萬英鎊之譜。。
（四）在BBC之外，英國 還要有一個財務健全的公共服務內容供應者。C4既有條件最佳，所以要透過合作、合資或是合併方式成立新機構，轉型後的C4要播出相當比重的新聞、時事、青少年節目與數位內容，長久以來的委製精神不可就此荒廢，節目製作也要有一定比例在倫敦之外執行。
Ofcom的CEO指出，第二個機構成立有五個標準：永續性、良好的治理制度、避免壟斷開放並行、互補性與競爭力。
此外，英國本土的兒童節目可能可以得到另一筆特別預算協助製播，以保住節目的開創與發展。
英國傳播部部長 Steven Carter
報告第四點勢必是最受矚目的，涉及英國整體PSB架構與分工的大幅度改變。在既有體系無法與數位時代觀眾需求相配合前提之下，選項之一是C4與BBC
Worldwide合併，另外就是與FIVE合併。BBC最覺得滿意的是Ofcom直接表示反對把BBC做節目、提供服務的費用移走一塊給C4，文化媒體暨體育部長Andy Burnham接著把C4分割執照費的6年計畫終止。BBC在新聞稿中表示，與C4的合作關係研究已在進行，預計一年有5千英鎊的價值產生，但是也樂見C4與FIVE合作的可能性。傳播部長Steven Carter（Communication Minister）在2月上旬提出一份綜觀英國媒體與傳播未來的Digital Britain
初步報告，之前參考Ofcom的有關建議，之後也證實了政府贊同C4轉型成為BBC之外另一公共服務廣電內容供應者。
C4面臨巨大改變的命運已然不可避免，媒體界認為C4必須以大局為重，接受此番建議。不過同業也擔心這是與BBC Worldwide整合的恰當時機嗎？會把BBC拖到泥塘中嗎？還有媒體戲稱新公司為4Worldwide。C4與FIVE更是南轅北轍，極難兜攏。C4的CEO直言不諱C4與FIVE如同水與油，是混不起來的。如果C4與FIVE一起賣廣告、分享資源，雙邊股東一定會因商業利益與公共責任衝突而緊張，所以C4傾向對董事會提出與BBC Worldwide的合作規畫。
三、公共價值的辯證
2009年1月底英國專業雜誌BROADCAST刊出一篇對Ed Richards專訪，2月初又有與Stephen Carter的專題對話。兩位英國傳播界舉足輕重的人士都再度對以上結論作政策說明與強化，尤其是以C4為中心創造第二個民眾選擇的重要性無庸置疑。他們都謹慎的表示，沒有人能保證C4的伙伴絕對是BBC Worldwide，也不敢說合作成功的風險是如何，因為正在此時，BBC與ITV及C4的袋鼠計畫（Project Kangaroo），就因公平競爭委員會的反對而幾乎告吹。在經濟環境沒有明顯改善情形下，政府與Ofcom都該做實際的細部規劃以及最壞的打算。
Ofcom
執行長 Ed Richards
從BBC開台以來至今，PSB在英國媒體一直扮演極重要的角色，也是世界各國討論公共媒體社會責任時的主要參照，讓世界媒體工作者見識到其自尊自愛，以天下為己任的期許。英國對於PSB定義、成效等問題的評估也不可謂不詳盡。這是一條漫漫長路，每隔5年就不厭其煩來翻天覆地辯證一番，並留下文獻紀錄為證。然而，這些辯論不僅於描繪英國的文化、創意與經濟紋路，而有更寬廣的意涵：英國社會如何跨越整體創意工業社群，來聯手推動一個卓越的標竿，用以確保國家站在創新的浪頭前端。進一步來看，這種各界參與的辯論，更能讓公眾看到民主社會的要件，學到在多樣與一統之間，在個別與全體之間，如何處理緊張與化解衝突。
注釋
註1
『目的與特性』的定義法引起贊同反對的意見交流。Ofcom當然贊成，其理由是當今電視節目類型分野日趨模糊，以此方式界定可以與時俱進，不受新科技發展與新媒體出現影響。DCMS官員也認為市場本質改變，不如聚焦在公共服務內容的元件上。反對者則指責這種定義法注定失敗，政府與政策制訂者無法知悉需要量有多少？如何計價？衛星業者也認為定義太廣泛了，難以度量。
註2
PSP從信心滿腔的倡議到無疾而終的結束歷時三年。Ofcom在2005年時深感在PSB理念上有市場落差，覺得BBC也該終止近乎PSB節目供應壟斷者的身份(a near monopoly provider of PSB)，才提出了成立一個有競爭力的、PSB內容供應單位的建議。 之所以命名為Publisher，就是要其與繁茂的英國獨立製片共榮，以委製節目方式進行，並在不同新的數位平台上露出，尤其要讓非線性媒體的互動與參與特性充分發揮，民眾得以賦權去型塑自我的媒體計畫。其中，版權問題比較複雜，理想上是採用一種開放的”share-aware”模式。
2006到2007年之間，Ofcom與一群新媒體企業主共同規劃出詳細的PSP執行方案，而且陸續發表2篇討論文件：Digital PSP(2006)、A New Approach to Public Service Content in the Digital Media Age(2007)來確認PSP的定位。主要的廣電業者、工業貿易組織、新媒體製作人、公共利益團体、工會等，不論贊同或是反對，都做出回應。前一篇報告重點在於內容的產製必須充分使用新媒體的技術優勢，第二篇報告要點則是強調經由PSP服務，社區需求得以彰顯，不同地理區域與宗教、種族團体的媒體進用權能被重視。
PSP的大方向是類似當初C4的肇始，是一個publisher兼contractor。2004年倡議時提到的3億英鎊預算差不多是英國年收視費的一成，也與補助商業廣電業者的金額相近，日後PSP預算如果真是由收視費中支用，也會是圈定的專款預算。然而，2007年時PSP預算已經被下修到5千萬至1億英鎊之譜，等於BBC網站的年預算。PSP又進一步被列為2007年9月發動的第二度PSB評估項目。
2008年1月，Ofcom資深數位媒體顧問Tom Loosemore在牛津媒體會議中就表示，PSP是『一顆丟擲到池中的石頭』，意指已經引起漣漪，帶動傳統媒體去思考面對寬頻與網路的挑戰，有其必要。但是他明確指出Ofcom不會成立新組織了。BBC當時新媒體主管Ashliey Highfield素來覺得PSP的任務BBC有何不能執行？因而附議。PSP籌建成員當然不樂見計畫中斷而持反對意見，他們認為傳統媒體思維僵化，不善於處理新技術帶來的議題，希冀找出政府其他部門的經費來支持PSP。
時至3月，Ofcom的CEO，Ed Richards證實了PSP計畫終止。他在皇家電視學會的演說中指出，線上內容的消費量日增，證實PSP原始概念是對的。PSP的建議產生了效果，達成目的，使得有關未來公共廣電的辯論移轉到數位媒體的方向。一如所料，各廣電業者表現出來的反應是如釋重負。英國倫敦大學媒體暨傳播係的學者Des Freedman 在其發表的The Rise and Fall of the Public Service Publisher文章中表示，PSP意味著一種政策改變，也就是把原本建構『公眾』的份子，由積極的公民，轉變成消費者與使用者。其由規劃到結束的演變，也可能是政治因素與新自由主義的影響，號稱PSP不過是一個源自於英國無線以外商業電視台與製作人壓力的幌子，只是為了限制PSB的發展而已。
註3
PACT是代表獨立製片商業利益的聯盟，全英有600多個會員，分別來自電視、電影、互動內容的創作業與行銷業者。每一年生產量佔英國新製節目的一半，經費高達2百億英鎊。其雇用的員工達2萬多人，比無線、有線、衛星廣電業者各自的員工數還多。
註4
請參考2008/10/17林金玉撰寫岩花館『來自蘇格蘭高地的原音放送—BBC ALBA』
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