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歐美數位紅利政策論述初探研究，兼論無線廣播電視產業在數位紅利政策中的主體性   

策發部 副研究員 李羏

（本篇文曾發表於2009年中華傳播學會年會論文）

摘要：

數位紅利(Digital Dividend)始於無線廣播電視完成數位轉換(Digital switch over, DSO)，釋出的頻譜資源將再用以發展不同的服務類型。本研究探討數位紅利政策論述的成形、發展過程，及其政策樣貌外，並進一步探討無線廣播電視產業在現階段數位紅利政策的主體性，並分析比較在不同的社會脈絡情境中，其主體性的異同及其差異之緣由。比較美國與歐洲現階段數位紅利政策的異同：美國的數位紅利政策已全然走向行動通訊＼無線寬頻服務之用，無線廣播電視已完全排除於數位紅利政策之外，這是因為，美國無線廣播電視數位化後的發展，僅為兌現類比時期的所承諾發展的高畫質電視政策，因此僅能獲得類比時代所分配到的頻譜資源。歐洲的數位紅利政策（包含歐盟、英國、法國、德國、瑞典），廣播電業者因持有影視文化及普及服務之政策論述並有實際的表現成績，故能在數位紅利中發揮具體的影響力，但僅在保留、保障廣播電視業者分配數位紅利的權力，保留後的服務發展仍多為電視本業，未必能與行動通訊＼無線寬頻服務論述整合。

關鍵字：數位紅利、數位轉換、數位電視

壹、導論

無線廣播電視在進行了將近10年的數位化後，無論是美國或是歐盟，下一步便是開始規劃原被無線廣播電視所佔用的頻譜資源。以技術運作來解釋，在類比時期的無線電頻譜，在無線廣播電視完成數位轉換後(Digital Switchover, DSO)可減少頻譜資源的佔據，相對釋出更多頻譜資源。事實上頻譜總量沒有改變，只是因透過訊號壓縮，得以有更多的服務發展承載於計有的頻譜上。

從以上敘述可知：首先，無線廣播電視數位化重新釋放出更多可供使用的頻譜資源；其次，這些增生的頻譜資源乃為數位化後下一階段的政策議題。檢視全球具體的施政作為，如美國聯邦通訊傳播委員會(Federal Communication Committee, FCC)已在2008年著手進行數位化後的頻譜拍賣。

歐盟預計在2012年完成數位轉換，歐洲執委會(European Commission)則在2007年公布《Reaping the full benefits of the digital dividend in Europe: A common approach to the use of the spectrum released by the digital switchover》報告書，這份報告橫跨歐洲理事會(European Council)、歐洲議會(European Parliament)、歐洲經濟與社會議題委員會(European Economic and social committee)，顯示出歐盟對於數位轉換後頻譜規劃議題的重視。

值得注意的是，這份歐盟的報告書率先採用數位紅利(Digital Dividend)一詞做為數位轉換後所增生的頻譜資源，並有以下的定義：

……數位紅利是用來指涉用來發展既有數位無線廣播電視服務頻譜中，較高的頻譜區段，部分頻段為170MHz至230MHz（屬VHF頻段）及470MHz至 862MHz（UHF頻段），部份公共服務用之頻譜也包含其中……，無線廣播電視頻譜除用以發展數位電視使用外，其增生的頻譜也能用來發展全球行動通訊服務（Global System for Mobile communications, GSM服務）……(EC,2007:3)。

美國FCC的頻譜拍賣，或是歐盟數位紅利政策報告書的聲明，皆同時考慮讓數位紅利將做為行動通訊＼無線寬頻之用。然而對於無線廣播電視在數位紅利政策中的角色卻少有著墨。這樣的政策風向，是否意味著數位紅利雖然是立基於無線廣播電視的數位化，但在完成數位轉換之後，數位紅利的「分紅」卻可能（或已然）排除了數位線廣播電視的參與？基於上述討論，本研究將探討數位紅利政策的成形及發展過程，並進一步探討無線廣播電視在現階段數位紅利政策的主體性，並分析比較在不同的社會脈絡情境中，其主體性的異同及其差異之緣由。

貳、研究範疇與研究問題

嚴格來說，數位紅利一詞僅出現在歐盟體系的施政報告中，並未出現在美國的政策制度，但由於兩者施政作為皆在重新指配數位轉換後的頻譜資源，故本研究仍以「數位紅利」代表此一施政作為的指涉標的。

一、研究範疇

本研究需建立在政府單位釋出數位紅利政策，且該社會所屬之民間單位（如電視台、學術單位等）對於政府政策提出具體回應，方能執行。因此在資料蒐集的過程中，本研究僅能針對已釋出數位紅利政策的國家進行考察。在數位紅利一詞尚未完全付諸於政策實踐之前，本研究定位為初探性研究，旨在建構數位紅利的內涵，以及數位紅利政策成形之初，目前所產出的政策立論為何，並分析其政策立論的理念。

        目前正式公布數位紅利政策的國家仍在少數，檢索網站新聞雖可查獲歐洲、亞洲、大洋洲、北美已有國家開始陸續拋出數位紅利政策的訊息，但部份國家所公布訊息的深度與廣度，仍無法有效陳述其數位紅利政策的脈絡。因此本研究需以資訊揭露程度高低，選擇可供探討的個案。數位紅利政策的有無，取決於數位轉換的時程，因此理論上，高度完成數位轉換進度的國家，理應也會公布數位紅利政策。故在個案的選擇上，將不可避免地以數位轉換程度較高的國家為主。

美國的無線廣播電視的數位化則始於1990年美國通用器材公司(GI)成功研發出數位電視技術後，採用ATSC系統。FCC原預定2009年2月完成全美數位轉換，但美國國會以消費者技術上趕不及國會規定的轉換期限，而將期限由2月17日延後到6月12日。但FCC則已經在2008年1月進行數位紅利頻譜拍賣。

歐盟方面，其無線廣播電視數位化奠定於1997年《歐洲電視、媒體與資訊科技整合綠皮書》(Green paper on the convergence of the televisions, media and information technology sectors and the implications for regulation)，但綠皮書僅為歐洲執委會所公布的草案，相關議題仍須與會員進行諮詢協商，方能決定最後的政策指令。1999年，執委會再根據諮詢結果，公布《歐盟無線電頻譜政策的下一步：綠皮書諮詢結果報告書》(Next Steps in radio spectrum Policy: Result of the public Consultation on Green paper)，報告書結論：執委會基於協調管理原則，且各會員國擁有數位頻譜資源指配及進行數位化模式的自主權，故歐盟各會員國的數位化進度標準不一，但執委會仍以2012年做為全歐盟完成數位轉換的時間點(European Commission, 1999)。

已進行數位紅利頻譜拍賣的美國，已符合成為本研究個案探討的條件，歐盟方面，則仍需個別檢視各會員國數位轉換的程度方能決定。歐盟會員國中，則又以英國於2006年公佈《數位紅利審查報告書》(Digital Dividend Review)，並在往後的兩年期間持續進行外部公共諮詢。整體而言，英國與美國對於數位紅利政策議題的資料最為豐富，故本研究將著重英、美兩國數位紅利政策脈絡的分析。其他已公布數位紅利政策的國家，歐盟會員國尚有：法國、德國、瑞典。這些國家僅針對數位紅利政策做出概念性的宣示，但未必提出具體的施政模式，故本研究僅能針對這些國家進行政策理念的歸納[1]。

二、研究問題

由於數位紅利乃源自於無線廣播電視進行數位轉換所得的頻譜，就時間點而言，可以無線廣播電視的進行數位化及完成數位轉換的時程進行度照，故本研究企圖了解：

一、現階段各國所公布的數位紅利政策論述為何？

二、現階段各國所公布的數位紅利政策各自面臨那些爭議？

三、「行動通訊＼無線寬頻服務」是已成為數位紅利政策中的主流論述，理由為何？

四、回應本研究問題意識，數位紅利的「分紅」是否已排除了無線廣播電視的參與？若否，無線廣播電視在數位紅利政策中又扮演著什麼角色？

參、建構數位紅利的內涵：從無線電頻譜的資源與配置談起

根據上述研究目的與問題，數位紅利的概念，指涉無線電頻譜的配置過程，因此本節擬針對頻譜配置議題討論相關理論，從而建立數位紅利的概念內涵。

一、無線電頻譜的有限與無限

Neuman(1999)的研究中曾提及，比照磨爾定律(Moore’s Law)[2]，頻譜資源雖有限，但受惠於技術規格的精進，將允許頻譜負載更多的訊號，因此未來將出現更多的服務類型。照Neuman的論點，類比時期頻譜價值，遠低於數位化後的頻譜資源，這關係到頻譜的總量及未來頻譜總量改變的可能。首先，第一代的訊號壓縮技術（亦即從類比轉為數位過程）便已經改變既有的頻譜價值，轉變為數位訊號後，新的壓縮技術、調變技術仍持續地在壓縮前代的數位訊號，頻譜資源在數位時代中，仍有增長的空間。

類似的論述也出現在Martin Cooper的研究中，配合技術的演進與良善的頻譜管理制度，無線電頻譜不僅足夠，未來也不可能面臨短缺限制。就技術的討論上，Cooper較為強調電訊通信技術的演進，如Wi-Fi、WCDMA、WiMAX等通訊系統標準及多天線訊號處理技術(Multi-Antenna Signal Processing, MAS)的進展，皆可提高資料傳輸速率、強化傳輸信號品質，並增加系統覆蓋範圍，進而解決頻譜資源不足的缺陷(Cooper, 2007)。

就頻譜政策上，Cooper又提出，在以下狀況，政府應當考慮回收或指配頻譜，以期頻譜效率的提升(Cooper, 2007, p.568)：

1.政府應考慮保護頻寬[3]釋出的可能性。

2.使用者若無法有效使用頻譜，政府應考慮回收頻譜資源。

3.指配的頻譜，其服務覆蓋的地理區域低於原先提報的範圍。

4.所指配的頻譜，僅在特定的時間使用，且所使用的相關傳輸技術多為過時老舊。

5仍有太多因為不合時宜的價值而未指配且未發照的頻譜。

Pool所提出例證也與Cooper觀點類似：Pool以美國汽車所使用的無線電通訊頻譜為例，因為汽車所使用的無線電頻譜是免費的，使用者多使用便宜且品質不良的收發器，使用範疇，也僅止於車主之間的聯絡。若政府規定，這些頻譜的取得需建立在付費的機制上，那麼高額的頻譜成本，將換來更多使用範疇，也連帶地帶動潛在頭端、終端硬體設備的多樣化及其產值（Pool，1992原著，卜大中等譯，1992）。

從以上討論不難發現三位學者的觀點，皆偏向以市場模式指配頻譜，除了藉由價格機制，刺激使用者妥善利用頻譜資源外，亦可同時帶動相關產業鏈的市場產值。Pool及Cooper論點，反映出技術的基進性既使有助於提升頻譜價值，但如果使用者的使用效率不彰，頻譜的價值則無法得到提升。理論上，使用者需支付頻譜使用的經費，使用者當盡力使用頻譜，開發不同的服務，獲取收益以弭平成本進而獲利。反之，若業者是以免費或低廉的價格獲得頻譜，將導致頻譜使用效率的不彰。三位學者的立論也隱隱地指出，傳播技術的變革若可能提昇頻譜價值，仍有待政策施行以具現化其價值回饋。

二、無線電頻譜的指配模式的轉變

林承宇（2007）曾提及以頻譜稀有做為頻譜管理的理論基礎，將會因為傳播科技的變革而受到挑戰，其中無線廣播頻譜的可因數位化而增長頻譜資源，將挑戰「稀有論」的立論基礎。本節回應上述學者的立論基礎，整理無線電頻譜的應用範疇，因為技術變革反應政策過時而進行頻譜使用範疇調整的歷史發展，並從中推導出數位紅利的產生背景。

頻譜依照頻率的不同，會出現不同的頻段，不同的頻段則因特性不同，而適用應用不同的服務。目前所談論的數位紅利，多半泛指無線廣播電視台所使用UHF(Ultra High Frequency)頻譜，美國為698MHz~806MHz的頻段，統稱700MHz，歐洲則多為790MHz~862MH頻段，統稱800MHz。上述頻譜波段的訂定標準，來自於2006年的區域廣電傳播大會(2006s Regional Radio Communication conference，簡稱RRC-06)及2007年的世界廣電傳播大會(2007s World Radio Communication,，簡稱WRC-07)的決議。RRC-06訂定2015年為歐洲、非洲及中東地區完成數位轉換時間點，全球各國完成數位轉換的時間，則於WRC-07依照不同的地區分別於本會中訂定[4]

事實上，歐洲無線廣播電視頻譜區段的指配，始於1961年的斯德哥爾摩計畫(Stockholm Plan)。當時的斯德哥爾摩計畫主要在指配類比時期的無線廣播電視頻譜。但隨這時間發展到90年代，該計畫已無法有效發揮頻譜效益，故需重新考慮數位科技的特性，並進行頻譜重整。斯德哥爾摩計畫曾於1984年在日內瓦進行調整並開放更多頻譜。1995年的德國威斯巴登(Wiesbaden)會議及1997年的雀斯特協議(Chester Agreement)則先後同意未來將發展數位廣播、數位電視服務展(Mouyal, 2006)。

2006年國際電信聯盟(International Telecommunication Union, ITU)與聯盟成員召開的「2006年區域性無線電傳播會議」（Regional Radiocommunications Conference，以下簡稱RRC-06會議）會議，目的在取代斯德哥爾摩計畫的頻譜規劃。根據RRC-06會議結果，數位無線廣播電視所使用頻譜區段將定頻在第三頻寬帶(Band Ⅲ:174-230 MHz)與第四、五(BandⅣ/Ⅴ: 470-862 MHz)頻寬帶[5](Doeven,2005)。RRC-06會議結果定義出數位無線廣播電視的使用頻率，也連帶地定義了數位紅利所指涉的頻譜範疇。

2007年10月，世界無線電通信大會（World Radiocommunication Conference 2007，簡稱WRC-07） 於日內瓦舉行，並針對無線電頻譜的使用，做出更基進性的決定。根據WRC-07第1.4號議程，原在2000年世界無線通信大會(WRC-2000)中，決定用以發展國際行動電信(International Mobile Telecommunication, IMT)服務的2.5GHz頻寬帶（頻率為2.50-2.69GHz），在會議中決定再增加五段頻譜，包括(Ofcom, 2007a)：

其中698MHz～862MHz及790-806MHz頻寬本屬於無線廣播電視所使用的頻寬，但在無線廣播電視服務數位化後，這些頻段便有空間發展其他不同的服務，不管是美國的FCC或是歐盟，皆會將這些頻譜重新回收使用，並規劃不同的使用類別。根據WRC-07會議，廣播電視服務將僅是整體規劃中的一部分，增生的頻譜空間，未來的30年將用以發展新型態行動電信傳播業務（鍾榮峰，2007）。

在瞭解數位紅利的產生機制後，不難發現，原本規劃用以發展的廣播電視頻譜，在WRC-07會議中，已明確地改變原頻譜的使用範疇，除了既有的廣播電視外，尚可發展國際行動電訊服務(International Mobile Telecommunications, IMT)服務。基本上數位化後的廣播電視服務，其規劃不超出3類，包括：標準電視服務(SDTV)、高畫質電視服務(HDTV)、行動電視服務(mobile TV)。不過原為無線廣播電視所用的UHF頻譜，因具備高穿透力、衰敗幅度小之特性，應用行動通訊服務，將可大幅降低電信業者基地台的建置數量，進而降低其固定與營運成本支出（彭心儀、唐鎮寰，2008）。

此外，透過UHF頻譜發展行動通信服務，則又需要型態的無線接取技術，現階段候選技術，則又包含WiMAX、3G、DVB-H、MediaFLO、及LTE(Long Term Evolution)等規格，這些興新的接取技術又能提昇資料傳輸的速率、強化訊號穿透力，並大幅降低等待時間及成本，進而建置更完善的傳輸環境，亦可化解偏遠地區行動通訊接取不易的困境（楊展岳、陳均輔，2008）。

三、數位紅利內涵的建構：從數位轉換到數位紅利

無線電頻譜的確也因為廣播電視訊號壓縮與傳送技術的沿革而有了更多的頻譜資源。RRC-06會議改變了既有類比時期的頻譜配置模式，開啟了無線廣播電視的數位化，WRC-07則是預見無線廣播電視數位化後的無線電頻譜的潛力，進而討論出更寬廣的使用範疇。數位紅利的取得，將受到無線廣播電視數位轉換時程的影響。歐盟預計2012年完成數位轉換，美國則訂於2009年，就規劃時程而言，美國的進度較快，也在2008年完成了700MHz數位紅利的執行規劃。

綜合Neuman、Cooper、Pool三位學者的立論以及RRC-06、WRC-07兩會議的決議過程，首先，Neuman、Cooper、Pool三位研究者的立論是技術導向的，相信技術演進可克服無線電頻譜的物理限制。再比對實務發展，兩次會議也的確認為無線電頻譜可因為傳輸、接收技術的變革，而提升頻譜使用效率，因此數位紅利在此發展脈絡下，是技術決定導向的。

此外，檢視WRC-07會議所定義的應用服務，IMT便是以個人行動電信導向的服務類型，其技術發展的基進性則遠遠大於廣播電視技術的發展。於此推論，ITU看到是IMT未來可帶動的市場產值，這包括使用者透過個人行動寬頻服務所帶來的用戶每月貢獻值(Average monthly revenue per unit, APRU )以及終端接收設備（如手機、PMP、PDA等）未來的多樣化及量產。是以整體數位紅利規劃理念可瞭解，在數位紅利決定發展電信服務的當下，已是全然的市場取向。

檢視無線廣播電視數位化的發展歷程，數位無線電視發展之初，主要以MPEG-2壓縮技術為主，但在MPEG-4問世後，該技術相較MPEG-2可節省50％以上的頻譜資源，並提高更高品質的影像及更多的頻道。若再以數位電視視訊系統規格發展為例，歐洲Digital Video Broadcasting Group已研發出DVB-T2系統，DVB-T2乃為DVB-T新一代的系統，其特性有助於增加既有頻譜至少30﹪的使用效率[6](DVB, 2007)。無線廣播電視的數位化，提升了類比無線廣播電視的產值，數位化後增生的頻譜空間，讓廣播電視服務得以走向多頻道(multi-channel)服務的營運發展。

整體來看，政府透過補助廣播電視台進行數位化，並鼓勵民眾汰換類比電視、裝設機上盒，已儘速完成數位轉換，其當下自然看到了廣播電視產業的數位化後的產值，但數位轉換後所得到的頻譜資源，更能因為通信傳播技術的演進而得到更多的使用潛力，這麼看來，數位紅利理論上應是建立在技術變革的契機，並促使政府加速數位轉換的時程，藉以獲得回收數位紅利的獲益。

肆、歐美數位紅利政策發展現狀

回應本文研究範疇的限制，本文將先行針對美、英這兩個數位紅利政策最為明確的國家進行分析討論。

一、美國

美國數位無線電視進行數位轉換的時程，始於於1997年，乃由美國聯邦通訊委員會（Federal Communications Commission ，以下簡稱FCC）負責相關業務。FCC亦要求美國四大商業電視連播網，應於1999年5月完成相關數位軟、硬體之建置，其他電視台則需要在2003年5月完成數位建置，故原預計2006年年底前，完成全國性無線廣播電視的數位化（林齊龍，2008）。

（一）數位轉換歷程

由於1996年所通過的電訊傳播法(Telecommunication Act, 1996)，允許各種電訊產業的競合，以宣告匯流時代的來臨，而該法案又允許未來無線電頻譜可供其他無線通訊服務之用，因此成為了700MHz拍賣的基礎。此舉除意味無線電頻譜使用彈性的跨大外，也代表美國官方希冀極快進行數位轉換，重新進行頻譜配置（程宗明，2003）。2006年2月6日，美國國會通過2005聯邦赤字削減法案「the Deficit Reduction Act of 2005」，同時訂定《2005年數位電視轉換與公共安全法》(Digital Television Transition and Public Safety Act of 2005)。該法案又將美國數位轉換的時間表，延長至2009年2月17日。法案中規定，美國境內1,760個大功率(full-power)電視台需在於2009年2月17日正式停播類比訊號（前揭書）。

有關美國數位無線電視之頻譜規劃，FCC在1997年4月，全美各無線電視台便已獲指配第二個6MHz頻率，以數位電視服務。FCC隨即發現，原來做為無線電視使用的Ch 60至Ch 69頻道(746 - 806MHz)的頻率，目前只有95個類比電視台使用，即使在數位轉換後，也僅為15個電視台所用。

爲提升頻率使用效益，FCC於1997年7月正式提案，將764 - 776MHz、794 - 806MHz共24MHz的頻寬，透過拍賣程序，轉為發展全國公共安全服務及行動通訊發展之用途。這項提議，則在《2005年數位電視轉換與公共安全法》(Digital Television Transition and Public Safety Act of 2005)獲得同意，但所使用的頻譜已修改為第Ch2 至Ch36、Ch38 - Ch51（意即54 - 698MHz），並將Ch52-至Ch69(698- 806MHz)，並統稱為700MHz頻譜。

（二）兌現數位紅利：700MHz頻譜拍賣

2008年1月24日FCC開始標售700MHz無線電頻譜，預計在2009年完成數位轉換後釋出，並由FCC重新配置。本次共有5個頻段參與競標，統稱為A、B、C、D、E頻段。其中A、B、E頻段屬於下邊帶頻譜(698-710MHz及722-740MHz)。C、D頻段屬於上邊帶頻譜(746-780 MHz)，C頻段為2個11MHz的頻譜資源(746-757 MHz 與 776-787)。D頻段為2個5MHz(758-763 MHz與788-793 MHz)，主要規劃為公共安全使用。C、D頻段足夠的頻寬，且具備全國性的覆蓋率，可以具備全國無線網路傳輸的功能(FCC, 2008)。

資料來源：Torre, 2008

圖1 美國700MHz頻譜規劃示意圖

700MHz的頻譜特性，除了波長強外，亦具備較佳的穿透性，適用於發展室內無線傳輸，故有潛力成為與DSL及有線寬頻相互競爭的服務平台。2008年3月18日，美國700MHz的頻譜競標宣告落幕，競標的金額達191.2億美元，共有200多家業者參與競標，101家業者得標，其中不乏AT&T、Verizon Wireless及Google等知名業者參與。同年3月20日，FCC公布得標名單，AT&T Mobility、Verizon Wireless、DISH Network、Frontier Wireless為主要的得標業者（技術在線，2008）。

700MHz的頻譜也具備觸達率較廣的頻譜特性，因此偏遠地區，將可受惠於數位紅利的政策，藉由最小的硬體投資使用無線寬頻服務。可以應用在700MHz的頻譜的科技應用，則可含括現有及未來市場的通訊規格，如WiMAX、LTE等。FCC並沒有硬性規定數位紅利的發展類型，而採取較有彈性的配置策略，發放不同的頻譜執照，潛在的服務類型包括固定與行動無線傳輸，廣播傳輸、也可以再區分為雙向互動（如行動電子商務）或單向傳輸（如行動廣播電視）等類別。

（三）相關規定與爭議

FCC規定得標業者，須遵守開放近用原則(open access rules)。相關詳細的規定包括：1. 開放性終端設備：用戶可依照自己的喜好使用各種類型無線網路設備。 2. 開放性應用：民眾可以依照喜好自由下載不同的作業軟體、應用程式或內容服務，並不受限制。這項措施相當程度地，將改變過去電信業者一手掌握服務內容及終端設備的局面，促成各類服務內容業者與終端硬體業者百家齊鳴的發展(FCC, 2006)。

FCC訂定開放接取概念的目的，旨在促成全國公共安全寬頻網路的互連，並促進商用無線網路服務的創新發展。此外，FCC也希望透過行動寬頻網路打造第三條寬頻渠道(third pipe)，藉此改變美國有線寬頻及數位用戶迴路(DSL)佔有率日漸攀升的狀態。

此外，保護頻段也成為開放使用的目標。但相關業者（諸如廣播電視業者、劇院、大型演唱會等經常使用無線麥克風的團體或表演單位）顧慮開放保護頻段將造成訊號干擾，但FCC仍通過容許類似WiFi及藍牙的無線網際網路裝置，得以不需經過執照申請，便可使原用以區隔電視台鄰頻干擾的保護頻段（Digitag, 2008；林齊龍，2009）。

事實上，FCC為了克服使用保護頻段所造成的干擾，已進行多次工程實驗，並研發相關發射與接收裝置，但測試結果都不盡理想。此外，FCC內部對此項開放政策也有不同的意見，身為FCC委員之一的Deborah Tate便估計，這些原用來防止電視台鄰頻干擾的保護頻段，價值介於80億至240億美元之間，若完全採用不發照方式指配頻譜，將使美國蒙受極大的損失(Digitag, 2008)。

二、英國

英國在2002年在數位無線電視平台上推出Freeview服務後，隨著其使用人口數的每日遽增，象徵數位無線電視市場的成功，也代表英國即將完成境內的數位轉換。2006年，Ofcom公布《數位紅利審查報告書》(Digital Dividend Review)，並提出，應該以市場機制做為未來數位紅利分配機制之訴求（Ofcom, 2006）。根據DDR報告書，英國在數位轉換之後，可使用的頻譜包括：550MHz-590MHz（英國定頻為Ch31-Ch35）、598MHz-606MHz（英國定頻為Ch37）、614MHz-630MHz（英國定頻為Ch39-Ch40）、806MHz-854MHz（英國定頻為：Ch63-Ch68），而上述頻譜除部分頻譜已有特殊使用外，其他皆為數位紅利所定義的範疇[7]。關於數位紅利潛在的使用範疇，DDR報告書則羅列出不同的服務範疇[8]，但主要的服務範疇，則多為行動電視（視訊）、數位電視頻道（包括高畫質電視及標準畫質電視）及行動寬頻應用。

（一）2007年：《數位紅利審查報告書：論的數位紅利分配》報告書

2007年，Ofcom再公布《數位紅利審查報告書：論的數位紅利分配》《Digital Dividend Review: a statement on our approach to awarding the digital dividend》，報告書中認為，頻譜是現代政府最重的社會資產之一，妥善的使用將有益於英國公民的公共福利及經濟發展，但這有賴類比廣播電視儘速完成數位轉換。Ofcom現階段最重的任務，便是決定如何重新分配頻譜，並發展出其他不同類型的服務。2007年的報告書中，尚蒐集了各界對於數位紅利使用、分配模式的意見回饋，藉以做為來數位紅利頻譜的政策依據。英國各界的回應，除了要求Ofcom應持續進行數位紅利的研究之外，應該更細部的評估數位紅利的經濟規模及未來潛在技術的分析。不過2007年的報告書中，卻有兩項具爭議的決定，說明如下：

首先，部分人士認為，數位紅利的分配模式不應該完全是市場導向的，應該針對不同的服務類型，設計合適的指配機制。這類型的服務，又以「節目製作及特殊活動使用類」（Program Making and Special Event，以下簡稱PMSE）之頻譜使用為主。

所謂PMSE是指在英國，電視節目製作過程中，拿來做為棚內或棚外訊號傳輸（如無線攝影機、無線麥克風）、社區、教會廣播的頻率。這些頻率的使用相關細瑣繁雜，且使用的傳輸與接收設備皆不相同，使用者的類型也多不相同。PMSE類的頻率執照由Ofcom核發，並由民間業者經營。

Ofcom原本也有意將PMSE類用途的頻率也收為數位紅利的概念，但卻遭到反對。反對者認為，正因為PMSE類用途過於繁雜，其數位轉換的時間不宜與無線廣播電視一致，而是訂定較長的轉換時程表，讓業者有時間進行設備轉換。此外，PMSE的用途較為特殊，也該改變PMSE既有的頻譜位址，更不適合用競標制度進行PMSE 頻譜執照的分配。

報告書中最後決議，由於PMSE的使用者過於分散，使用者恐怕將沒有能力參與該段頻譜的競標，為避免市場失靈，將不考慮市場導向的頻譜分配機制，但仍不排除未來施用的可能，且仍維持PMSE目前所使用的頻率(Ch69)。整體來看，Ofcom接受反對者的論述，並降低數位紅利政策施行時，對PMSE所造成的衝擊。

另一個的議題，則是英國的數位無線廣播電視並沒有獲得數位紅利資源的回饋。Ofcom在2007年的報告書分別以標準畫質電視(Standard Definition Television, SDTV)、高畫質電視(High Definition Television, HDTV)及其他服務，進行討論。首先在標準畫質電視方面，Ofcom認為，英國政府已於2003年停止類比電視訊號時，保留了將近70％的頻譜供數位無線廣播電視發展標準畫質電視使用。這是為了回應當時相關業者要求Ofcom應該保留部分頻譜資源供數位無線廣播電視服務使用，其中某些服務是為了特殊公共政策目的而需保障其使用之頻譜資源，如教學電視[9](Teacher TV)、社區頻道(Community Channel)、全國保健服務[10](National Health Service Direct, NHS Direct)。

但現今新的技術發展，已經可以取代上述廣播電視所欲達到的公共服務，且新技術發展的創新潛能遠大於標準畫質電視，若再分配更多的頻譜發展廣播電視服務只會增加更高的社會成本。此外，透過新的傳輸（或壓縮）技術，既有數位無線廣播電視所使用的多重訊號區(Multiplex, MUX)仍能壓縮出更多的頻譜空間，因此數位無線廣播電視應不需要額外的頻譜資源(Ofcom, 2007b)。

高畫質電視部分，Ofcom的論調則與標準畫質電視一致，Ofcom認為完成數位轉換後，數位無線廣播電視平台仍有足夠的頻譜資源發展高畫質電視服務(ibid)。此外，Ofcom在2007年11月曾公布《數位無線廣播電視的未來：給觀眾服務創新的服務》(The Future of Digital Terrestrial Television : Enabling new services for viewers)報告書，報告中也強調，數位影音壓縮技術的發展一日千里，從最早的MPEG-2到現今的MPEG-4，已可節省近半的頻寬；DVB-T2的傳輸技術則又能節省30%的頻寬，若結合兩種技術，則可提昇每個多重訊號區近160%負載量。鑑於以上的技術潛力，Ofcom除主張數位無線廣播電視不需再分配數位紅利外，亦要求數位無線廣播電視從既有的傳輸規格[11]，提昇為MPEG-4及DVB-T2 (Ofcom, 2007c)。

時間推移至2008年4月，Ofcom公布新的頻譜重整政策，挪移原有的6個多重訊號區。其中公共電視擁有3個多重訊號區（包括MUX 1、MUX B，及MUX 2）需重整頻道，以計畫空出MUX B做為高畫質電視及其他新服務之用，而MUX B所採用的規格則以DVB-T2規格為優先考量。2008年6月，Ofcom開始在倫敦進行DVB-T2訊號測試，做為未來Freeview開播高畫質電視的前期準備。英國現有的兩家傳輸公司Arqiva、NGW，及BBC皆為測試計畫的成員(Broadband TV news, 2008)

（二）2008年《數位紅利審查：550-630MHz及790-854MHz設計》報告書

針對數位紅利議題，Ofcom再於2008年6月公布研究報告書《數位紅利審查：550-630MHz及790-854MHz設計》(Digital Dividend Review, 550-630MHz and 790-854MHz)。報告中率先提出Ofcom規劃數位紅利的法源架構。根據英國2003年傳播法(Communication Act 2003)第三節(Section 3)之規定，Ofcom有義務增進民眾在傳播事務的上的福祉；藉由適當的市場競爭，增進民眾在自由市場的利益。此外，根據歐盟2002/21號指令(Directive 2002/21/EC)，會員國有義務藉由市場機制，促進電子傳輸網路、服務內容的競爭，並刺激硬體建置及投資、鼓勵創新、提升頻無線電譜使用效率(European Commission, 2002)。

Ofcom再引述英國2006年所制訂的《無線電信法》(Wireless Telegraphy Act 2006)，Ofcom亦被賦予權力，評估不同時間點，發放無線電執照。在英國《無線電信法》規範定義下所釋出的執照，根據歐盟2002/20號指令(Directive 2002/20/EC)的規定，其釋照過程則需遵守公開、透明且無歧視之原則，故Ofcom進而提出以拍賣(auction)進行頻譜執照配置。此舉除了呼應了2006年第一份數位紅利報告的提議外，也提出具體的拍賣方式。Ofcom計畫採取「同時-多回合上升拍賣法」(Simultaneous, multiple-round ascending auction, SMRA )，此拍賣法有益於競價者可從競標過程中得到市場資訊，從中判斷其欲競標之頻譜價值，政府也能藉由拍賣法，獲得最佳的營收[12](Ofcom, 2008)。

另外執照的發放，除採取拍賣制度外，亦採取技術執照條件（Technical License Conditions，以下簡稱TLCs）原則。所謂TLCs原則，旨在降低不同使用者發射之訊號發生相互干擾的風險。Ofcom規劃的方式，又分為「新服務之間干擾的風險」及「新服務與數位無線廣播電視（及其他服務）相互干擾的風險」，相關說明如下：

關於「新服務之間干擾的風險」，Ofcom提議，按照不同的類別發放執照[13]，並藉此訂定標準規範。另外，Ofcom有意開放保護頻段(guard band)，但保護頻段也會依照未來使用的技術及服務發放執照。至於「新服務與數位無線廣播電視（及其他服務）相互干擾的風險」則是因新型態的服務所配置的頻譜若接近無線廣播電視服務，則極有可能造成干擾，影響其收視品質。Ofcom則建議未來新服務所採用的訊號發射設備，需降低鄰頻干擾的干擾風險。不過上述提議未成定論，Ofcom擬展開更進一步公共諮詢及研究佐證(ibid)。

三、其他國家（組織）對於數位紅利政策立場

本節再統整其他公布數位紅利政策的國家，這些國家的數位紅利政策，尚停留在政策概念宣示、草案階段，尚未正式成為施政方針，另外研究亦收錄歐洲廣播電視聯盟對於歐盟數位紅利政策的回應。

（一）歐盟

2008年10月，歐盟執委會資訊社會與媒體委員會(Information Society and Media)委員Viviane Reding在愛爾蘭的演講[14]中，率先所提出數位紅利的規劃理念。針對行動寬頻或數位電視發展究竟孰重孰輕的議題，Reding於演講中首先肯定廣播電視對於公共利益的重要性（以下為摘譯）：

……我們歡迎廣播電視進入家中，甚至在社會網路日漸朝向高齡化的趨勢中，電視亦扮演著重要的社會與文化角色……，廣播電視是這個社會的支柱之一，因此廣播電視業者自然會對於數位紅利的釋出，提出強烈的需求聲明；因此結論是，政策規劃應更謹慎地平衡市場導向式的頻譜規劃模式......；這表示執政者具備道德責任也同時具備法律義務，以平衡各界不同的考量：諸如經濟、公共服務需求並確保文化多元與媒體多樣......，結論對我而言是明確的，廣播電視必須在這波數位紅利的分配中得到重要的比例，以至於它們能發展新型態的服務，如高畫質電視、互動電視、行動電視。……但很清楚的是，我們也必須保留頻譜藉以發展公共服務並刺激經濟發展……，因此我主張「公平對半原則」(‘fair play’ 50:50 rule)，即數位紅利應均衡分配給廣播電視及新型態的產業…… (Reding, 2008) 。

Viviane Reding雖然採取較為中立的態度，講述數位紅利政策施行原則，但反應歐盟過去政策皆需尊重會員國的自主權，且涉及及各國文化與市場經濟政策之間的平衡過程，故數位紅利政策規劃在歐盟上一時之間無法即刻施行。會員國是否全面對數位紅利進行政策辯論，進而影響未來政府的最後決策。因為現階段開始針對數位紅利進行政策辯論的會員國仍為少數，而歐洲執委會在歐洲共同市場的前提下，應該如合扮演效益分配與協調的角色，也是後續重要的觀察項目。

（二）法國

根據法國數位紅利立法委員會(Digital Dividend Parliamentary Commission)在2008年7月所公布的法令，法國政府再於2008年10月，公布數位紅利政策分配原則。未來數位紅利的分配方式，將採電子傳播服務(electronic communication)及影音服務各半的方式指配頻譜資源。

數位紅利政策屬於法國數位經濟計畫「France NumErique 2012」的一部份。Numérique 2012的目標有三，包括：1.際網路服務可透過寬頻網路成為普及服務。2. 預計在2011年11月30日成數位轉換。3. 弭平數位落差。

根據計畫發言人Eric Besson表示，目前法國境內尚有超過2百萬人無法使用高速寬頻網路，透過「France NumErique 2012」，除可建置硬體網路外，也能讓寬頻費用變得更平民化，其目標希望在2010年的時候，能讓高速寬頻費用降至每月35歐元。2009年，法國政府計畫將開放頻率申請，開放的範圍則為730-862MHz頻段（李羏，2009a）。

在影音服務方面，根據「France NumErique 2012」的規劃，應用於影音服務的數位紅利，將可規劃出約11至12個全國性的（覆蓋率95％）數位無線廣播電視MUX，預計規劃用來發展高畫質電視（估計可提供40個高畫質電視頻道）以及2個行動電視的MUX（估計可提供32個行動電視頻道）。根據統計，將可為2012年至2024年間帶來250億歐元的收入，用於高畫質影音服務的數位紅利，則可望帶來19億歐元的營收（前揭書）。

（三）德國

德國無線電視廣播於2008年年底完成數位轉換，直至11月底，超過90%的德國民眾將能經收看數位無線廣播電視。但實際上，德國的數位無線廣播電視訊號涵蓋率雖高，然而收看數位電視的普及率卻很低（黃能洋，2009）。最早完成數位轉換的柏林布蘭登堡邦的頻譜主管機關Mabb(Medienanstalt Berlin-Brandenburg)在其所公布的數位轉換回顧報告書《Germany’s digital dividend Transmission of television and internet via broadcast spectrum The first analogue-digital switchover of terrestrial television transmission-five years on》中提到，多媒體跨平台的發展，導致既有以公共廣電服務為主的無限廣播電視台，不再需要透過無線電頻譜觸達公眾。然而，商業電視台的覆蓋率卻很低，僅觸達少部分的人口數，雖然近幾年德國致力於發展DVB-H手機行動電視，但在高額的塔台建置成本及民眾消費意願不高的雙重制肘下，顯示出數位無線廣播電視平台在德國的限制(Mabb, 2008: 41)。

這樣的限制，更造成無線廣播電視業者沒有動機發展新型態的服務（如高畫質電視），故Mabb建議未來無線廣播電視未來勢必需要走入網際網路(Broadcasting must go into the internet)，藉由數位紅利的頻譜資源，則能建置一行動網路平台，提供全國性的行動網路傳輸服務(ibid)。

Mabb代表的僅為柏林-布蘭登堡的意見[15]，但這樣的意見，倒是與中央政府的立場一致。德國聯邦經濟部(The Federal Ministry of Economics)，於2008年公布數位紅利政策草案，計畫將790-862 MHz用以發展行動通訊服務，且不考慮將數位紅利資源分配給無線廣播電視。這項提議卻引起了德國各聯邦的反彈，部份聯邦政府希望數位紅利仍然能夠交由公共廣電媒體使用。中央政府則認為，數位紅利頻譜應該用以強化鄉村及偏遠地區的寬頻網路服務(Nacimiento, 2008)。

數位紅利的配置方式，也同樣引起中央與地方的爭執。地方傾向讓數位紅利回歸地方經濟使用，而非發展全國性的營運模式，然而中央政府則希望透過拍賣制度分配頻譜，並要求得標者有義務先進行鄉村及偏遠地區的建置，再發展後續的經濟活動，截至目前為止，德國尚須處理中央與地方對於數位紅利政策意見的分歧(ibid)。

（四）瑞典

瑞典數位無線電視政策始於1998年，瑞典公共電視SCVT1、SVT2和TV4已於2005年9月開始停播類比訊號，2007年10月完成數位轉換。瑞典政府對於數位紅利規劃理念，原則上瑞典政府也在考慮將數位紅利用以發展行動寬頻技術，但因考慮鄰頻干擾的問題，而需有進一步的評估(Digitag, 2008b)。

不過瑞典政府卻明確的表示，未來部分數位紅利將用以發展數位無線廣播電視。預計將在790MHz的頻譜上，規劃出16個在UHF頻段的MUX及1個VHF頻段的MUX供廣播電視服務使用。此外也考慮讓現行MPEG-2規格轉為MPEG-4，並思考轉用DVB-T2系統的可能性，並開始鼓勵現有的業者採用新型態的壓縮技術(ibid)。

瑞典目前共規劃5個全國性的MUX，人口涵蓋率達全國99.8%.。MUX 2至MUX 5為商業服務，MUX 1則保留給公共電視SVT使用。瑞典已在2007年著手規劃第6、7個MUX，其中第六個MUX為全國性服務，瑞典廣電總局（Swedish Radio and TV Authority，簡稱RTVV）已釋出10張電視頻道執照，有效期限4年，並需指定採用MPEG-4 AVC壓縮格式(ibid)。

MUX 2至MUX 5的頻道業者亦可參與第6 MUX執照評選，此舉旨在鼓勵業者全面採用MPEG-4 AVC技術。第7個MUX則為區域性服務，鎖定首都Stockholm，未來除做為芬蘭語節目服務外，SVT的高畫質頻道也會在該頻譜區塊中播出（前揭書）。RTVV新規劃出的頻譜資源將為DTT平台帶更多新服務，也同時替現有的DTT上的業者帶來更多競爭者。然而壓縮格式的轉換，意味者原舊有的機上盒，將無法受看到新規劃之MUX上的節目，且新MUX上的節目仍為少數，故以新服務做為要求民眾更換機上盒的作法恐怕也不見得具有說服力。RTVV最後的機上盒轉換策略將於2009年定調。

（五）歐洲廣電聯盟

針對數位紅利政策，身為全歐洲廣播電視產業代表的歐洲廣播電視聯盟(European Broadcasting Union, EBU)，也在2008年提出政策規劃建議。EBU認為，要事先預知數位紅利的規模總量是微乎極微的，這起因於數位紅利的總量會因為歐盟不同會員國的地理特性（如地形、國土面積、人口密度等）及特定地區、少數族群的需求，而需對頻譜資源有不同的配置。且數位紅利的總量也會因為使用的技術規格不同，則又會得出不同的推算結果(EBU, 2008)。

但基本上，頻譜數位紅利的總量，會需要三個階段完成後才能計算得知基本數據，包括：

1. 從類比訊號轉為數位標準畫質電視（使用MPEG-2壓縮技術）；

2. 從MPEG-2技術轉為使用MPEG-4技術；

3. 從數位標準畫質電視(SDTV)轉為高畫質電視(HDTV)。

以上三個階段的轉變過程，皆會遭遇新、舊科技服務交替時，需施行雙軌同步播出(simulcast)必要(ibid)。

1. 數位轉換需注重消費者權益

針對未來數位紅利的政策規劃，EBU表示，數位轉換政策應該手尊重消費者權益，並考慮消費者因為既有的科技服務而購買的硬體產品。消費者因應不同時期的數位轉換，將購買不同規格的硬體設備，如類比時期到數位電視時期的MPEG-2機上盒或MPEG-4機上盒。到了第三階段的消費者，則多已經購買了HD-Ready或Full-HD的電視機。這代表民眾將期待未來在不同的平台上，能看到更多HD頻道內容，管理單位，應保障民眾可有穩定、高品質，且不受干擾的訊號服務。

2. 數位紅利仍需顧及社會公共價值

數位紅利政策應反映各國媒體與影視產業政策，不應僅以純商業市場概念規劃。商業市場導向的頻譜規劃（如拍賣）將可能與廣電媒體政策的目標相互衝突（如媒體多樣、文化多元之訴求）。頻譜拍賣制度將有益於資本雄厚的競標者，但這類的競標者未必對於頻譜效率與長期的公共利益有正面效益。

此外，數位無線廣播電視是彌補數位落差最合適的平台。數位無線電視相對於其他平台（如衛星、有線電視等）更具備不可替換性，數位無線廣播電視平台所具備行動接收特性，使其更能實現普及服務的訴求，並使數位落差的問題迎刃而解。最適合用來發展數位無線廣播電視的頻譜為UHF頻段(470-862MHz)，而行動電訊及寬頻服務（如WiMAX等）因仍可用其他的頻段上，故因優先考量UHF頻段用以發展數位無線電視的可能性。

EBU最後強調，數位紅利政策不應限制無線廣播電視發展潛力。現階段的「行動寬頻論述」不應該限制未來數位紅利的規劃。透過UHF頻譜發展行動無線寬頻，並不是最有效率的規劃模式，這起因未來將出現更複雜、更精緻的內容服務，寬頻網路要傳送的服務內容，其資料量將則日益俱增，這將會導致現有的UHF頻譜最終仍會面臨短缺。其負面影響，則會讓消費者獲得次等的寬頻接取服務。EBU認為，UHF頻譜發展行動無線寬頻服務的遠景是有限的，它反而會限制無線廣播電視服務未來的發展潛力（李羏，2009b）。

٭ 各會員國擁有自主權決定政策方向，但仍須尊重歐盟的傳播政策的指令 

٭٭Interleaved  Spectrum      

٭٭٭但德國各邦聯有權自行決定數位轉換的時間表 

                                        表1 各國數位紅利政策歸納

資料來源：研究者自行整理