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法定預算外的出路？政府捐補助經費與公共電視營運發展分析研究

摘要：

財團法人公共電視文化事業基金會（以下簡稱公視）自2002年起修法後預算至今從未調整，學界、公民團體等代表雖長期呼籲政府應調整公視預算，但卻未見具體成效。惟公視的法定預算雖程期未獲調整，但卻從2003開始至2013期間，陸續獲得政府以特別預算補助方式，執行一系列的專案補助計畫，預算總額合計新台幣4,207,256,300元（約新台幣42億），各專案計畫內容則包含傳輸站台基礎建設、高畫質電視製播設備採購與高畫質節目製作等。本研究深入各計畫脈絡發現，政府對於傳播產業的仍有其想像與願景，且不約而同地以公共電視做為施行政策之中介，透過捐補助公視專案經費以完成無線電視數位轉換與導入數位高畫質電視服務之政策目標。此例證反映政府透過公視作為媒體治理機制(media governance)的可行性，彼此從中建立出共存與信任關係。本研究建議，政府部門應擘畫出公共電視法定預算與國家傳播產業政策結合之願景，使公共電視有其階段性任務，增列調整預算以茁壯公共廣電媒體，強化其作為媒體治理機制的成效，促進傳播媒體產業的正向發展[1]。

【本文發表於義守大學「第十屆傳播與媒體生態學術研討會」】

壹、前言

在眾多探討公共廣電媒體制度的研究中，多以「穩定的預算來源」總結為公共廣電媒體得以存續、發展，並發揮創新功能的關鍵因素。公共廣電媒體的預算主要來自於政府，並落實為不同的預算制度，包括執照費、向媒體或電信業者徵稅、政府捐贈，或政府捐贈混合廣告播出等。

公共政策研究學者Aaron Wildavsky認為公共政策與政府預算兩者不可分割，理論上唯有足夠的預算執政者才能無後顧之憂地施行政策。但Wildavsky指出，預算決策赤裸裸的談判過程，而非是根據成本效益分析的理性考量（轉引自李允傑，2007）。因此規範性的預算理論難以在民主國家中實踐，因為民主國家存在著不同的利益團體，不同的利益團體基於本身的訴求，將在預算分配的過程中角力。C.O.Jones(1977)便指出，公共政策形成的過程涉及如何透過不同的活動運作，讓政策議題進入政府的議程，以致形成政策計畫並獲得經費。言下之意，政策規劃與預算籌劃，兩者是不可分割的共同體。

Lindblom同樣呼應Wildavsky的學理，探討政策成型的過程。依照Lindblom(1959, 1979)所提出的分析模式，公共政策多為上個年度政府政策的延伸，僅在既有的基礎上微調政策方針，是謂「漸進主義(Incrementalism)」。Lindblom認為，漸進主義可視為一種社會行動方法，在既有政策的基礎下，比較其他的政策構想，並於權宜後增修政策內容。

Lindblom指出，政府多半採取漸進主義(Incrementalism)做為政策及其預算制定的取徑，原因在於政策制定涉及各方利益團體的協商，需要耗費大量的時間才能使政策拍板定案。過度創新、沒有前例的政策難以預期後果，因此政府往往不願意調整或修改已定案施行的政策，藉以避免不確定的風險造成政策失靈。

漸進主義觀點亦沿用至政府預算編列的模型，Wildavsky也認為，政府預算是各部會首長、幕僚、民意代表、利益團體反覆協商後的結果。在漸進主義預算編列架構下，預算編列應滿足各方勢力要角所需，而行政部門每年所爭取預算，實為上個年度預算基礎的增量。但既定政策仍然有大幅調整的可能，根據Kingdon(1984)所提出的議題設定模式(Model of agenda setting)的概念：他認為政策規劃(Policy Formation)是複雜的，且可以被理解成是各種政治或政策問題之間互動過程，而外部環境的劇烈變化（好比全球金融危機或政府面臨預算赤字等）則會是既定政策得以被調整的契機。

各國公共廣電媒體的成立目的與預算制度可見於各國專法，如英國以皇家憲章(Royal Charter)規範英國廣播公司(BBC)、台灣公共電視文化事業基金會（以下簡稱公視）則依公共電視法運作。倘若有行動者倡議調整預算制度，則可能面臨修法程序，故可參考前述理論模型中所提及之：（一）是否面臨重大社會情境的改變；及（二）各政府部門與利益團體間的協商過程是否順遂，藉以分析行動者倡議修法的過程，以瞭解行動訴求成功/失敗的原因。本研究藉由前揭理論模型，做為探討公共廣電媒體預算制度變革的基礎，以探討「既有公共廣電媒體的預算制度/規模，是在何種社會情境中始得以被調整？」，並進一步探討台灣公視爭取非法定預算之歷程與影響。

貳、文獻回顧

本節文獻回顧，將以歐洲公共廣電媒體經費預算制度論述的歷史演變為主軸。Karen Donders(2012)藉由文獻整理，將歐洲公共廣電媒體的發展區分為三個時期：獨占期(1920-1970)、解放期(1970中葉-1990中葉)，與新媒體時代（1990末至今）。不同時期的公共廣電媒體涉及不同環境背景，各也改變了公共廣電媒體的性格與功能。

獨占期時代的公廣媒體（包含電台廣播與電視服務），實為國家機器獨占媒體市場的時代。政府藉由創立公共媒體控制言論思想，並握持無線電頻譜為稀有資源之論述，限制媒體服務的供給。即使如被視為公廣媒體典範的英國，英國政府在1920年初期仍能直接影響媒體報導（Paulu,1981,p.35-20，轉引自Donders, 2012）。1950年至1970年間，大部分的歐洲國家屬於經濟起飛的狀態，特別是製造業的產值逐年提昇，反映出當代穩定的生活狀態。

1970至1990年間，全球製造業的產值開始下滑，整體市場收益下降，形成所謂的長期低迷現象(Long Downturn)。為了因應此長期低迷之現象，各國多半採用解除市場管制的手段，開放不同的市場服務。特別是英國與美國，保守黨＼右派勢力在1979至1980年崛起，新自由主義經濟思維大行其道，政策上也轉向開放讓各類私營傳播媒體事業進駐市場（羅世宏，2003）。

據此，各國的電視媒體的廣告收入在1980年至1990年期間皆有明顯的成長，歐洲各國政府也開始調整獨占式的公共廣電制度，開放民營業者經營無線廣電事業，並重新定義公共廣電媒體的功能、責任，及政府補助的模式(Hesmondhalgh, 2002)。

在此背景下，學界則發展出一派以社會民主發展觀點，做為公共廣電媒體發展的行動論述。Barwise(2002)引用英國內閣策略辦公室(Cabinet Office strategy)在2002年的發言：「經過20年經驗的證明，最佳實踐公共價值的方式，既不是市場競爭也不是寡頭壟斷，取而代之的，是強大的公共服務與商業競爭的綜合體，藉由私人企業或非營利組織之間運作，取得公共問責、創新與效率的平衡。」

有部份學者認為，雖然政府解放了市場，但也不應放棄投資公共廣電媒體，政府應該擴大公共廣電服務的規模，定義其功能，包括：

14. 政治功能；提供獨立公正的新聞報導；
14. 文化功能：非營利導向，製播高品質的文化類節目；
14. 社會功能：反映多元族群價值且凝聚共識。

        公共廣電媒體的預算制度，必須得以讓公廣媒體得以在節目內容企劃與製播過程中獲得獨立的空間，且不應以製播成本、收視率做為預算編列與控管的基礎。換句話說，為了維持公共廣電媒體與商業媒體間良善的競合，並能永續服務多元族群，政府應給予公共廣電媒體穩定且充裕的預算規模(Collins,1998; Harrison and Woods, 2001)。

公共廣電媒體發展到Donders分類的「新媒體時代」，則開始檢討起既有的公共廣電媒體預算制度。如前述，歐洲無線廣播電視的發展，主要起源於父家長式色彩的公共廣電服務，亦即先有公共廣電服務，其次再開放商營媒體加入，形成公共與商營的雙軌並行制度。

由於公共廣電媒體的預算來自人民稅賦，為確保公商營之間的公平競爭，歐盟(European Union)亦在1997年所簽訂的阿姆斯特丹協議(Treaty of Amsterdam Protocol)中規定，在不違反公平競爭的前提底下，公共廣電媒體屬於社會文化發展事務，歐盟各會員國可自行編列公共廣電媒體的預算(EC, 1997)。

1997年所簽訂的阿姆斯特丹協議將公共廣電媒體定調為各國文化事務，並藉以成為其預算法源基礎。不過阿姆斯特丹協議整體而言仍是電視、電台廣播服務，而在網路多媒體平台發展蓬勃的今天，該法源並無法適度地保障公共廣電朝向新媒體發展，更無法提供支持公廣媒體跨足新媒體的正當論述(Michalis, 2010)。

經歷數位化後，傳統公共廣電的角色逐步轉為公共服務媒體(Public Service Media, PSM)的概念，公共廣電服務的平台不再僅限於傳統無線廣播或衛星傳輸，而是邁入網路多媒體的營運，致使原有的法規與現下所規範的事業體，無法相互對照並形成所謂的法制真空(legal vacuum)的狀態(Donders and Pauwels, 2010)。當既有法規並沒有明確規範公共廣電媒體能否發展新媒體時，商營媒體便能指責公共廣電媒體與民爭利且破壞市場公平競爭。

面對公共廣電需轉型發展新媒體服務的趨勢，歐洲理事會在2009年3月19日公佈《公共廣電預算》(Funding of Public service broadcasting)報告書。報告中表示，現今的歐洲公共廣電媒體存在於一處網路影音媒體充斥的媒體生態，基於使用者習慣及需求的改變，公共廣電媒體也應該藉由新傳播科技，提供更多新媒體服務，例如互動或隨選視訊服務(Council of Europe, 2009)。

報告書中也強調，由於公共廣電媒體的財源編列，需符合公共利益需求，且其所提供的影音服務需符合一定的品質要求，因此有相對應的公共問責機制藉以控管服務品質，而該機制尚須將一般使用者的意見納入評量範圍之中，使未來提供的服務可契合民眾所需。

同年6月2日，歐盟執委會針對阿姆斯特丹協議提出修正意見，在一篇名為「政府捐贈：執委會更新政府挹注公共廣電預算規則辦法」(State aid: Commission updates rules for state funding of public service)的聲明書中提到：執委會同意各會員國政府編列預算挹注公共廣電媒體發展新傳播服務，藉以確保公共廣電媒體與商營媒體之間的平衡關係，公共廣電媒體將可以藉由數位傳播與網路發展技術獲益，在不同的媒體平台上發展高品質的服務。但各國政府需對此調整公共問責機制，公平透明地評估以政府預算所發展出的新媒體服務之影響（EC, 2009）。

整體來看，歐盟執委會對於原訂法規的調整原則包括：

14. 事前澄清公共廣電媒體計畫發展的新服務對於市場的影響及其公共價值。
14. 定義有關公共服務中的需收費的項目。
14. 要更有效率地控制新（媒體）服務的發展，藉由國家的層級監督其落實公共服務之職責。
14. 增加公共廣電媒體的財務彈性。

 聲明書也同意各歐盟會員國可以自由選擇不同的預算編列方式，包括單一法定預算編列(Single Funding)及混合預算編列(Mixed Funding)。前項為預算僅來自政府財政；後者則包括政府預算及商營收入（如廣告）。但不論選擇何種方式，會員國政府需有效控制預算的使用，避免公共廣電過度擴張或者出現交叉補貼之情事。而完全由政府所有的(state-owned)公共廣電媒體，則應該避免與商營媒體競逐市場。

透過以上的文獻整理可知，公共廣電媒體的預算，在解放時期與新媒體時代，皆經歷了預算制度的改變。解放時期所產出的行動論述，目的在於維護公共廣電媒體的自主性，定義公共廣電的結構與功能，藉以脫離國家機器的掌控。因此強調國家投資公共廣電媒體的重要性，但卻不能藉由預算制度控制公廣媒體。基本上，收取執照費是公認為最佳的預算制度。

根據BBC在1999年委託McKinsey & Company的調查報告顯示，公共廣電媒體預算制度的模式影響公廣媒體的表現，倘若商業廣告收入佔公共廣電媒體整體收益比例高者，其營運表現較難與一般商業電視台產生差異。相較下，執照費(license fee)是較為長遠穩定的預算制度，可促使公共廣電媒體願意投入高風險服務開發，提供更多樣、創新的服務內容(McKinsey & Company, 1999)。由於執照費乃直接向人民徵取費用，與政府補助預算(Government granted)相比，前者可免除後者在預算分配協調的過程中，被不同利益團體上下其手或被交換犧牲的風險(Koenig & Haratsch; 2003)。但仍有論者認為，執照費制度附掛在政府體制之下，政治力仍有介入的可能，取決國家機器與利益團體的一念之間(Donders, 2012)。

進入新媒體時代後的公共廣電媒體，則是需因應資訊網路服務時代，各國政府進行公共廣電媒體的結構與服務轉型，透過修法使其預算制度有適法性並服膺時代趨勢。以德國為例，為了因應媒體生態與民眾收視行為的改變，德國政府於2010年展開電視執照費改制的辯論。德國政府認為，傳播科技的匯流讓民眾有多種方式收看電視，好比民眾可透過網際網路收看電視，但接取網際網路的方式可能是透過ADSL、光纖或是行動上網。在數位匯流趨勢的影響下，歐盟各會員國不宜再以傳統接收設備的分類，做為電視執照費費率的訂定標準。因此，德國政府透過修法，自2013年1月1日起，以家戶做為電視執照費收費標準，每戶每月繳交固定費率17.98歐元（約合新台幣692元），且民眾家中即使沒有安裝任何電視或網路設備也需繳交費用，此舉則大幅增加德國公共廣電媒體的財源與穩定性（李羏，2013）。

        但Donders對於歐洲公共廣電發展的界定未必是一刀兩分，部份後進歐盟成員國（如東歐）的公共廣電媒體仍偏向國家媒體(state media)。對於這類型的會員國，歐洲理事會(Council of Europe )在2012年發布【Recommendation CM/Rec(2012)1 of the Committee of Ministers to member States on public service media governance】建議書，重申公共廣電媒體治理的原則，原則之一仍是強調公共廣電媒體應有獨立的預算、營運與編輯制度(Council of Europe, 2012)：

「……The first priority for public service media must be to ensure that their culture, policies, processes and programming reflect and ensure editorial and operational independence…….」

但後進的會員國面臨的是更複雜的媒體生態，政府除需維持公共廣電媒體的獨立特性外，還須因應匯流時代，公共廣電媒體需發展多樣性的新媒體服務。據此，新媒體服務的特性又需反映於公共廣電媒體的各項制度法規中。依照上述文獻探討（請參考表1），可整理出觸發歐洲公共廣電媒體預算制度發展的行動論述與參考文獻如下表。整體來看，公共廣電媒體自解放期至新媒體時代，皆在進行角色定位與功能性質的調整與界定。特別是進入新媒體時代，則反映出公共廣電媒體須與時俱進的迫切性，始調整法律規範及預算制度（如德國電視執照費的改變）。

     表1    觸發公共廣電媒體預算制度變革之行動論述彙整

資料來源：研究者自行整理。

參、研究途徑與研究設計

財團法人公共電視文化事業基金會（以下簡稱公視）預算自2002年起修法後預算至今從未調整，各方人士代表雖長期呼籲政府應該調整公視預算，但整體預算仍維持新台幣9億元整。除公共電視法所訂之預算外，公視的法定營運經費尚有來自「有線廣播電視事業發展基金」的挹注。此乃依「有線廣播電視法」第53條規定，系統經營者應每年提撥當年營業額1%之金額，提繳中央主管機關成立特種基金，使用範疇與比例包括：

n 30%由中央主管機關統籌用於有線廣播電視之普及發展

n 40%撥付當地直轄市、縣（市）政府，從事與本法有關地方文化及公  

      共建設使用

n 30%捐贈財團法人公共電視文化事業基金會。每年公共電視所獲得的經費比例，約莫在新台幣1億元上下

    本研究擬探討之「政府捐補助預算」，系指由政府編列經費，並以捐補助方式委由公共電視執行辦理之專案計畫預算，故排除企業/個人捐款、影音產品營收等收益。

        本研究將探討各項公視執行政府委託之國家型專案計畫的背景、歷程與成果，包括：「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」、「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」、「捐補助公視採購數位電視改善站優化設備」、「東部高畫質電視主發射站建置計畫」、「101年高畫質電視節目製播企劃」、「102年高畫質電視節目製播」，合計共六個專案計畫。

        本文透過以下兩類研究方法，做為分析上述專案計畫之工具，說明如下：

一、參與觀察法：研究者本身任職於公共電視研究發展部，業務內容包括從事各政府專案補助計畫管理，包括：前置協商（例如與政府單位確認計畫目標、計劃書內容編撰）、執行控管（例如專案計畫進度控管與跨部門協調），與結案（例如編撰結案報告、辦理後續結案事宜）故得以瞭解各專案計畫的緣起與成案的經過。藉此研究方法，可透過第一線的參與觀察，瞭解公視爭取政府捐補助預算的過程及影響。

二、文獻蒐集法：此研究方法在於蒐集各界針對公視預算議題所提出之論述，諸如新聞稿、讀者投書、演講、學術發表、政府公文、政策白皮書等各公開資訊，以整理事件經過，並藉以描繪各專案計畫發生的歷史背景。

公視的法定預算雖長年未獲調整，但在2003開始至2013期間，則獲得政府以特別預算補助方式，執行一系列的專案計畫，計畫預算總額合計新台幣4,207,256,300元（約新台幣42億）。各專案計畫內容則包含傳輸站台基礎建設、製播設備採購與節目製作等，實則仍茁壯公視的體質與製播能量。公視的法定預算雖長期以來無法改變預算規模，但在卻能在2003年至2013年間，屢屢在非法定預算上取得重大的突破。據此本研究提出以下研究問題：

14. 在爭取政府捐補助預算的過程中，促使政府編列特別預算補助公共電視的背景為何？
14. 政府捐補助之預算對公視發展與運作影響為何？

肆、公視獲得政府捐補助預算之歷程

        公視營運至今（2013年）已屆滿15年，但營運經費始終沒有改變。然而自2003至2013年期間，公視共獲得政府補助預算達新台幣4,207,256,300元（約新台幣42億），平均每年約新台幣4.2億元。相關捐助經費以專案委託的模式辦理，性質包括經常門計畫（如節目製播、宣傳、教育訓練、專案研究等）與資本門（各類設備採購）。

        實際上，公視承辦的專案計畫皆源自不同的大型國家重大計畫，包括「挑戰2008：國家發展重點計畫之(1)數位娛樂計畫」、「新十大建設計畫」及「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」，各歷史背景綜整如下：

一、「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」

        本計畫源於「挑戰2008：國家發展重點計畫之(1)數位娛樂計畫」（以下簡稱數位娛樂計畫），本計畫於2002年5月31日核定。原訂連續編列共六年執行，目標在於推動無線電視數位化、有線電視數位化、電影數位化以及因應數位匯流趨勢促成廣電三法修法等。本計畫於2005年5月5日由立法院第五屆第三會期通過「數位娛樂計畫」項下之「建構數位無線廣播電視共同傳輸平台計畫」，擬藉由基礎建設的實施以帶動數位電視之產值。

        「挑戰2008：國家發展重點」的執行機制，乃側重國家政策倚重財團法人的技術與研發專才，各計畫多委辦於國家捐助成立的財團法人（卓沅蓁，2008），本計畫則由行政院新聞局成案，並委由公共電視辦理執行。本計畫主要在建置全國各數位無線電視訊號主發射站、改善站之站台（包括將原類比訊號發射設備升級為數位電視規格、強化傳輸站塔台結構，以及視各區訊號強弱建立補隙站以改善無線電視訊號不良的問題）。各年度計畫所建置之站台如下表：

表2 共同傳輸平台計畫站台一覽表

 資料來源，財團法人公共電視文化事業基金會，2009

二、「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」

        本計畫源於「新十大建設計畫」，並依前行政院院長謝長廷於2005 年 7 月 5 日之「行政院重要政策執行管控進度週報會議」中就「新十大建設」計畫檢討修正案裁示之一：「請經建會會同新聞局規劃評估，將現行公共電視規模及品質提升為國際級之公共電視，如日本 NHK、英國 BBC，讓台灣邁向國際。」。前新聞局則依該指示責成公視規劃未來「公共媒體集團」之組織架構、經營目標、頻道規劃等藍圖，進而研提本計畫（行政院研究發展考核委員會，2010）。

        本計畫名稱原為「公共廣電與文化創意、數位電視發展兩年計畫」，目標在計畫啟動後的兩年內，建設第二單頻數位傳輸網及數位片庫，以建置無線電視數位化環境，促進數位產業發展，企圖藉由投資公共電視台進而擴大政府公共服務範疇。相關服務內容包括分年推出海外國際及境內外語2個電視頻道、HDTV及DVB-H等2個測試頻道、4個數位廣播頻道，以促進文化創意產業發展，並有效行銷台灣文化，原訂經費合計新台幣80.92億元（行政院經濟建設委員會，2004）（行政院經濟建設委員會，2005）。

        惟本計畫於2006年6 月30 日經立法院審查，減列其中「台灣國際衛星頻道—境內」與「台灣國際衛星頻道—海外」兩項計15 億6500 萬元，改列為44 億4720 萬元；使得本計畫主要內容為：「第二單頻網」、「HDTV高畫質電視」、「數位資料庫」及「DVB-H 行動電視與數據廣播」等四項計畫共44 億4720 萬元，並凍結半數經費，2007年11 月30 日經立法院同意方解凍執行。本計畫之原訂目標，乃建置全島HD發射站台，讓全國民眾提升至高畫質電視收視的水準，並完成台灣影音資料共構，提供一個全民共享的數位資料平台。此外，於行動電視部分，則計畫依循DVB-H開放標準，為業內建立測試平台，使產業鏈不受國際大廠系統束縛，確保DVB-H平台之互通性，並帶動行動電視之產業發展（前揭書）。      

        本計畫於立法院通過後，由於整體第二單頻網指配政策仍未臻明確，爰於97年度刪減「第二單頻網建置計畫」經費7億元，並於2008年9月25日奉行政院核定修正，且將執行時程延長至2011年，總經費調整為39億9,720萬元。為使本計畫執行內容與時俱進，切實反映產業科技發展及政府財政情勢變化，爰於2009年9月依行政院及立法院建議，進行本計畫期中效益檢視，新聞局即邀集業界專家組成諮詢小組，重新檢視各項子計畫對服務民眾及整體電視產業發展之相對重要性，並依不同子計畫性質，調整預算執行規模，後於2009年9月29日奉行政院核定修正計畫，調整部分執行內容與採購規模，總經費重新調整後為新台幣33.7584億元，並與新聞局於2009年12月22日完成修約。另為使名稱與實質內涵一致，計畫正式更名為「公共廣電數位化發展及高畫質電視頻道建置計畫」（財團法人公共電視文化事業基金會，2012）。

        該計畫經歷多次修正後，計畫目標已集中在發展高畫質電視服務，包括建置台灣北中南三地共9個主發射站台、採購高畫質電視製播設備，以及製播高畫質電視節目。但本計畫原訂完成全國北中南東地區高畫質電視主站台之建置，但在2009年12月22日的修約版本中，已終止東部地區主站台之建置（包括宜蘭站、台東站、花蓮站）。起因於國家通訊傳播委員會在2010年1月27日之340次委員會，決議停建東部及離島高畫質電視發射站，公視曾嘗試與前新聞局與國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）協調以保留原訂高畫質電視發射站建置規模[2]，新聞局則回覆公共電視應依通傳會之決議辦理[3]。

        本計畫執行至2011年辦理結案，但馬上面臨的問題有二：首先，高畫質電視訊號覆蓋範圍僅達北中南三區，東部地區訊號仍待經費到位後方能進行建置。其次，公視在辦理本計畫的同時，已於2008年向通傳會申請高畫質電視實驗試播執照，以試播方式播送高畫質電視節目。然而本計畫雖有硬體建置，但卻無相呼應的營運經費，意即公視雖擁有各類高畫質電視製播設備，卻無充足的預算製播高畫質電視節目。

        上述問題除反映公共電視法定預算長期未調整之外，也反映台灣啟動推動高畫質電視政策的時間點。事實上，行政院經濟建設委員會在2009年8月18日審議新聞局陳報「公共廣電與文化創意及數位電視發展計畫」修正計畫會議中便提醒各政府部會[4]：

「本計畫主要是以公共電視推動HDTV節目的製播及推廣，惟國內還有許多的商業電視台，仍有努力的空間。環顧各國有關HDTV的發展，在軟、硬體方面都有一些強制性作法，雖然我國採行技術中立之原則，但業務本身應要反映國家政策，有賴相關機關（行政院新聞局、交通部及行政院科技顧問組）共同努力，參考其他國家HDTV推廣政策與作法，設法協助我國高畫質電視相關產業蓬勃發展。」

        惟本計畫執行結案前，也反映自計畫執行至結案前，我國尚未具體制定出台灣高畫質電視的發展政策。台灣正式啟動高畫質電視政策時間點，可追溯自2011年1月1日的總統文告。在文告「百年生機」章節中，承諾推廣高畫質電視並全力投入寬頻網路的基礎建設。2011年1月23日前副總統蕭萬長召開「財經諮詢小組【31次會議】」確立後續施政目標，並要求相關部會配合辦理，其中「財經諮詢小組」確認兩項重要的具體施政目標，包括：（一）縮短並確認台灣無線廣播電視數位轉換的時程、（二）應以高畫質電視規格轉播2012年奧運。據此，行政院方推出「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」[5]。

三、「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」

        行政院於2011年4月11日核定「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」，計畫內容包括[6]：

               表3  101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫

        資料來源：行政院數位匯流專案小組，2011

        在此背景下，新聞局遂編列東部高畫質電視主發射站台建置經費，並於2011年11月2日與公視簽訂「東部高畫質電視主發射站建置計畫」，藉以補足「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」中，被刪除東部高畫質電視發射站台。

        通傳會也於同年7月13日與公視簽訂「捐補助公視採購數位電視改善站優化設備專案計畫」。本計畫目的是將「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」中，已建置完成的數位電視改善站（標準畫質）升級為數位高畫質電視改善站，以提昇數位無線高畫質電視訊號的覆蓋率。

        2012年3月，「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」持續發揮計畫動能。受限於公共電視法定預算至今（2013年）尚未調整，故前新聞局再編列專案計畫經費補助公視辦理「101年高畫質電視節目製播企劃」，文化部則於次年編列專案計畫經費補助公視辦理「102年高畫質電視節目製播企劃」。兩專案計畫皆以高畫質電視節目製播為主，以提供公視高畫質電視頻道足夠的節目時數。「101年高畫質電視節目製播企劃」總經費為新台幣1.8億元，預計產出高畫質電視節目時數623.75小時，本計畫於2013年3月20日結案，實際產出時數為1428.15小時[7]。「102年高畫質電視節目製播企劃」整體預算新台幣2.3億元，預計產出高畫質節目時數約1075.5小時，本案預計於2014年4月10日辦理結案（各計畫背景出處彙整請參閱表4）。

四、小結

        本節整理各專案計畫預算分佈如表5。首先，「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」與「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」的經費合計為新台幣3,678,596,300（約36.78億），其中資本門經費比例佔90%。其中投資在高畫質電視基礎建設的經費（資本門經費）為新台幣1,860,420,000（約18.6億），全數出自於「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」。

        進一步分析「公共廣電數位化發展與高畫質電視建置計畫」的經費配置。本計畫經常門預算總額為新台幣300,000,000元（含DVB-H行動電視節目製作，共1億元），佔總經費的12%，若不計入DVB-H行動電視製作的經費比例，高畫質電視製作經費共新台幣200,000,000元[8]，佔整體經費的8%。然而當「101年臺灣高畫質數位電視元年推動計畫」啟動後，隸屬本計畫下，捐贈給公視執行的專案計畫經費合計有新台幣485,000,000元，其中經常門預算為新台幣411,000,000元，比例佔總經費的78%。

        就發展歷程來看，「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」、「公共廣電數位化發展與高畫質頻道建置計畫」、「東部高畫質電視主發射站建置計畫」與「捐補助公視採購數位電視改善站優化設備」等四項專案，可將之視為我國數位無線電視發展的基礎建設計畫，故補助經費性質多偏向資本門採購。其中「建構數位無線電視共同傳輸平台計畫」又為我國無線電視數位轉換(switchover)的基礎。

        我國無線電視數位轉換於2012年7月1日完成，在此之前各家無線電視台實已陸續藉由類比、數位雙模播送的方式提供民眾無線電視訊號。「公共廣電數位化發展與高畫質頻道建置計畫」中所建置的高畫質電視站台，則是在各站台已全面數位化的基礎上進行高畫質電視傳輸設備的升級。「東部高畫質電視主發射站建置計畫」與「捐補助公視採購數位電視改善站優化設備」兩專案，則是延續未竟全功的「公共廣電數位化發展與高畫質頻道建置計畫」，使公共電視各發射站台可全面HD化。

        在完成基礎建設建置後，為了有效發揮硬體設備效益，公視則需再應用各類設備產出高畫質電視節目時數。惟公視既有法定預算至今仍未調整，既有新台幣9億元的經費無以經營三個頻道（包括：公視主頻、公視二台與公視高畫質頻道），故須持續向政府爭取專案預算補助計畫，藉以充實高畫質電視頻道內容。時間發展至2012年，適逢政府定調發展高畫質電視產業政策，政府據此啟動「101高畫質數位電視元年」推動計畫，並逐漸將重心集中在高畫質電視節目的獎勵與補助，公共電視亦在補助的行列中，因此可發現本階段政府捐贈公視的經費中，經常門預算比例則有提昇的趨勢（請參圖1）。

表4 公視各專案計畫的背景出處與計畫目的

資料來源：研究者整理。

表5 公視各專案計畫預算數（含經常門/資本門比例）

資料來源：研究者整理。

                                     圖1 公視各專案計畫預算數之經常門與資本門分佈情形

 

     資料來源：研究者整理