英國DTT HDTV政策探討(上)

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英國DTT HDTV政策探討(上)

策發部 孫 青 2008/12

數位電視發展初期政府態度

英國(UK)現今的廣電主管單位Ofcom(Office of Communications），是依據2002年的傳播法(Communication Act)在2003年12月29日所成立。

早在2000年12月12日，英國貿易工業部(Department of Trade and Industry)及文化、媒體、體育部(Department of Culture, Media and Sports，簡稱DCMS)聯合發表傳播白皮書：A New Future for Communications，提及為了在匯流的趨勢下發揮更強的功能，該整合單一廣電監理機構整。2002年5月7日，由DCMS執筆的Communication Bill Draft 公布，經過外界諮詢與國會討論，Communication Bill於同年11月20日完成。這都是為Office of Communication Act 2002鋪路以成立Ofcom。Ofcom因而整合了英國原本的電信管理局(OFTEL)、獨立電視委員會(ITC)、廣播標準局(BS)、廣播局(RA)和無線電管理局(RCA)五個各司其職的監管單位。

因此在數位電視發展之初、Ofcom未現身之前，是由ITC(Independent Television Commission)核發商業廣電執照，相關部門如Department of National Heritage，於1997年後改為文化、媒體、體育部，一方面配合推動布萊爾政府的ONLINE BRITAIN等政策方向，另一方面考量英國傳播業的成熟度，提出數位政策大方向。總體而言，前述的英國政府機構DCMS有制訂全英政策之責任，但不監管BBC運作，2003年以前由ITC負責執行DCMS的決策。ITC面對的主要是BBC以外的商業媒體，但是由於BBC的數位頻道屬商業經營，因此ITC雖不能管理BBC-1及BBC-2，卻能管理BBC的數位頻道。

2003年底Ofcom成立，任務界定為：增進與傳播事物有關的市民福祉，以及透過促進市場競爭增進消費者福祉。落實在具體作法上，Ofcom的使命包括：促使電波最大運用、確保傳輸設備普及全英國、確保高品質廣播電視普及、維持傳播內容多元、保護閱聽人免於不當內容的侵犯與傷害、以及保護閱聽人免於不公平或是隱私被侵犯等。

傳播法對於Ofcom存在目的之定義極為清楚，也就是Ofcom以全英國人民為服務對象。「公民─消費者」（citizen-consumers）的利益與產業利益未必互相排斥，但如果出現衝突，依此立法精神，產業利益在Ofcom的標的上似乎並不具有優先權。據此，Ofcom對英國廣電數位發展的監督與政策制訂上，有非常重要的影響，在與產業的互動上也有許多的拉鋸與相互修正。

至於英國BBC的自我監管之責，早年是在BBC Governors董事會上，及至2005年3月，英國政府公佈改革BBC的綠皮書《A Stronger BBC, independent of government》，決議以新的BBC Trust取代已經運作87年的董事會制度，由BBC Trust及執行委員會共同監管BBC。BBC Trust與Ofcom之間有協議存在，產生一種合理距離的政策討論互動關係。

英國的數位電視，早在90年代就已經展開。1995年英國政府即宣布發展數位無線電視，1996年英國新的廣播電視法（Broadcasting Act）出爐，代表保守黨政府對於數位電視政策的基本期許。這個法建立了對於數位無線廣電發展的監管架構，包括解開媒體所有權限制、允許更強大的整合與跨業經營。在”Foreign Ownership Rules”、”Cross Media Rules”、”Competition Rules”之外，必載規定Must Carry Rules中載明：數位有線電視業者必須播出特定的無線電視業者節目。不過，這種規定在2003年的Communication Bill中引起在有線電視以外其他平台（例如衛星）必載的爭議，而有了以合理價格、由數位電視節目供應者負擔的Must Offer條件。

在Broadcasting Act 1996其中，英國政府指出：獨立電視委員會（ITC）核發數位電視執照，依循過往對其價值的重視，希望創造一個國家數位節目傳輸系統，並在媒體大亨Murdock的衛星電視BSkyB之外，形成一個可以區別，也就是可以制衡的選擇。此外，1996年廣播法第33節(section)中就揭示了探究類比電視還要持續多久的想法，並由DCMS責成ITC與BBC應該在ITC核發數位無線電執照的第四年時，要針對現存類比無線電視業者所提供的數位無線電視服務情形，以及數位接收設備普及率進行調查。”Analogue Switch Off”章節中，更明確指出必須經過二項測試英國才得以做數位轉換：第一是主要的數位無線頻道可以被絕大部分英國人接收，第二是95％的英國消費者可以接觸到數位器材。

1999年，英國政府首度宣布推動數位無線電視之三個目標：

1、所有目前可接收公共頻道（BCC1、BCC2、ITV、Channel 4、FIVE）之家庭均可接收公共頻道之數位訊號。

2、大多數家庭均可負擔數位化之費用。

3、在政府宣布全面數位化之前，95％家庭可接收數位電視。

在推動數位電視的同時，英國政府亦對民眾做出下列幾點保證[1]：

1、選擇性（Choice）：

（1）頻道：數位電視提供民眾更多的頻道、互動服務以及網路通訊。

（2）平台：盡可能確保民眾有多種數位電視平台可供選擇。

（3）設備：民眾在選擇數位電視或相關設備時，可以有多種不同尺寸、價格可供選擇，而且盡可能讓民眾即使更換至不同業者之後，仍可繼續使用。

2、服務品質（Quality of services）：

英國政府將確保這項新科技帶給民眾的不只是更多的頻道，也包括更多的互動服務、更好的聲音與影像效果，讓民眾體驗更豐富、生動的觀賞經驗。

3、負擔能力（Affordability）：

（1）轉換為數位電視：英國政府將確保只對免費收看電視有興趣的民眾，能夠收看數位電視而不需要付出無法負擔的費用。

（2）轉換更多台電視：英國政府將努力確保市場上有便宜且簡易的數位轉換設備，可用來轉換民眾家中的第二台或第三台電視。

4、可接收性（Accessibility）：英國政府將確保目前可接收主要類比無線頻道的地區，在數位化之後仍可繼續免費接收這些頻道。同時，英國政府也將幫助民眾學習、享受數位化之後帶來的各種服務與好處。

付費DTT的出現

1997年，ITC已經發出數位無線電視執照。在6個Multiplex（簡稱Mux1、2、A、B、C、D）上，BBC取得Mux1，ITV、CH4分用Mux2，Five及S4C分用MuxA，其他的MuxB、MuxC、MuxD採拍賣方式釋出。一個由ITV旗下大公司Granada、Carlton及BSkyB合組的財團成功的搶下MuxB、C、D，並設立了ONdigital公司，不過BSkyB在ONdigital開播之前退出。

BBC以追求精良的技術品質為職志，專注於推出優質服務。在Mux1上經營BBC Choice（1998年9月23日開播）、BBC News24及BBC Parliament。ITV於1998年12月7日開始在英格蘭與威爾斯推出ITV2，在北愛爾蘭推出YOU2（後改名為UTV2），在蘇格蘭推出S2，清晨則播出GMTV2。

C4則經營付費的Film4及E4，雖然不是ONdigital的成員，但可以透過該公司的訂閱服務收看。由於Mux2，在以往只有S4C電視台的威爾斯地區首次可收視C4。

FIVE把分到的半數MuxA上的頻譜賣給S4C，後者設立了S4C Digital Networks（SDN）去管理Mux，再轉租大部分頻譜給ONdigital，小部分提供給BBC經營BBC Knowledge（1999年6月1日開播）。

BBC以外的商業電視似乎傾向於推出大量的頻道以吸引訂戶，反而不太著重畫面品質與服務的穩定度。

1998年11月15日ONdigital的數位無線電視服務（DTT）推出。投資者只剩下ITV的Granada及Calton公司。在非公共服務的概念之下，採取付費方式經營，推出套餐3套（月費為7到12英鎊）。1999年5月，ONdigital模仿對手採取免費補貼機上盒做競爭，儘管1998到1999年ONdigital利潤成長5倍，但自此業績停滯，甚至開始步向虧損。

2001年7月，ONdigital改名為ITV Digital。據說當時衛星對手BSkyB到處散佈破解鎖碼方式，造成極高的偷接率，使其虧損高達8億英鎊，另一方面新組織決定不再贈送STB，造成訂戶不滿而大量退訂（30萬戶），也造成裁員600人的結果。ITV Digital由於所規劃之付費收視的營運模式、頻道數量與價格，無法與數位衛星廣播業者SKY競爭，2002年4月不得不宣佈停播。

ITV Digital對外宣稱的失敗理由之一在於：為足球聯盟付出過高的權利金，事實上，驟然改用64QAM的播出模式，使得至少40％訂戶要換用新的機上盒天線、定價變來變去、糟糕的行銷手法、對觀眾沒有技術支援、售後服務不佳、加密系統被破解、花費在佈建免費的STB上錢太多、對手太強等因素，才是真正理由。

免費DTT─ Freeview的出現

ITV Digital垮台後，主管機構ITC重新操盤，以MuxB、C、D為標的尋找新的經營者。新的契機在BBC主導之下出現。2002年10月30日清晨6點，BBC、BSkyB及無線電波基地台業者Crown Castle（後來改為National Grid Wireless）合資推出免費數位無線電視服務Freeview，使用者只要付一次費用購買機上盒，即可收看所有的數位與類比頻道外加數位廣播。Freeview開播初期的STB為99英鎊，在2008年，數位機上盒價格已降至24.9英鎊。

Freeview成立後，BBC把MuxB留為己用，MuxC、D給伙伴做商業營運。BBC有了第二個Mux之後，原本只有聲音沒有畫面的國會頻道就有聲有色了，也不必再向SDN租頻譜給BBC Knowledge及後來的BBC4使用，還使得互動服務的BBCi可以播出溫布登大賽，並提供循環播出的新聞摘要及氣象資訊。

Freeview是一個成功的DTT模式。2005年10月11日，ITV及Channel 4加入Freeview的營運。同年ITV買下SDN，控制了全部的MuxA。

到2008年，Freeview已經成為英國最大的數位廣播電視平台。英國有86.7％的人口轉看數位電視，與Freeview的迅速擴展不無關係。此時的Freeview共有44個電視頻道，48種電視內容，28個廣播頻道，34項廣播內容，13個互動服務及電視資訊數位電讀（Teletext）。由於可茲借鏡，時至2008的今日，紐西蘭與西班牙也依循這個營運模式去推動數位無線電視。

HD與DTT

2004年HDTV透過衛星在歐洲登場，2006年英國的有線與衛星頻道也都已經有HD服務了。例如：英國的Sky Digital在2006年5月開始HD衛星電視服務，SKY+ HD機上盒150英鎊，每月再付10英鎊。又例如有線電視Virgin Media在2006年3月推出HD服務，除150英鎊Media V+ Box安裝費外，每月加付5英鎊。

不過英國當時DTT上的HD前景仍然未明。因此，BBC加上ITV、Channel 4、FIVE在2006年初展開突破性的合作計畫，希望了解HD在DTT上的潛力，因而產生測試動機。這次測試有2個目的：

  • 針對在DTT平台上傳送HD訊號的意涵與技術可行性做測試
  • 量測消費者對HD服務的反應

Ofcom針對測試計畫核發暫時性頻譜，2006年6月上旬起，HD訊號在DTT上以免費方式於倫敦地區對450個受測家庭播出5個月，內容涵蓋主要的電視節目類型，由前述的4家公共服務頻道提供。

測試結果成功證實在DTT上播出HD技術之可行性，而公眾反應也很正面，HD內容超出大多數受測者預期。播出節目中以生態、體育及影片類型最受益於HD的播出，效果最佳。

然而，測試也引出了一些重要的議題。例如，測試者希望HD近期內能在DTT上播出，但是HD頻率受限於主管機構計畫，要等到2012年數位轉換後才有可能發放，所以變數極多。受測者即使認為HD很重要，也希望在HD內容以公共服務內容為首要之務。但是及至2006年底，主管機構還沒有給予公共服務頻道（如BBC 、ITV、CH4、CH5）免費收視的途徑，政策也遲遲未能出現。

此外，還有一些問題有待解決：

  • HD是否不可避免的成為未來標準電視格式？如果是真，何時會發生？
  • 如果DTT上沒有HD節目，DTT整體的發展前景、消費者對於數位電視的滿意度、HD市場的發展會受影響嗎？
  • 如何確保HD可以出現在DTT上？

2007年9月18日，英國衛報的報導指出：英國媒體管制機構Ofcom決定放行BBC推出HD頻道。Ofcom覺得，BBC所提出的HD頻道對市場不至於有重大的負面影響，而且HD在全英國的普及率逐步增加，其中包括BBC與ITV合資發展的Freesat數位衛星服務平台也將上路，BBC HD頻道應該是可以為消費者帶來好處的。

倒是BBC Trust的暫時性評估擔心，HD原先提議只在數位無線的Freeview平台上，於半夜2點到清晨6點播出有限時數的話，對於付出執照費的觀眾有何價值？這種播法，也會使Freeview與有線及衛星HD相比後而顯得相形遜色。

2007年12月1日星期六，BBC在測試18個月、BBC Trust同意一週後，正式推出HD服務，格式為16：9，1080i。BBC Vision主管Jana Bennett對外宣稱，HD是下一個世代的電視，HD是極具創意的工具，可使節目更傑出更有力。但由於沒有得到頻譜核發，BBC的HD只能在Sky電視的第143頻道（採H.264/MPEG-4 AVC規格）、Virgin Media的第108(採MPEG-2規格)頻道看得到。BBC預計至2012年，DTT平台上可播出9小時HD節目時，一年的成本約為2千4百萬英鎊，而這還未包括額外頻譜取得的支出。

需特別說明的是，BBC Trust對於HD一事採取相當謹慎的作法。首先在2007年5月進行一項公共價值的測試（Public Value Test- PVT），要求BBC的HD測試配合延長一個月至同年6月底。PVT結束後，BBC Trust在2007年11月19日才同意BBC管理團隊所提的HDTV議案，甚至比Ofcom 9月中的同意更為謹慎而遲緩。PVT過程包括2階段的公眾諮詢，以及Ofcom加入進行的市場影響評估(Market Impact Assessment- MIA)。預定BBC HD有50％節目來自BBC One，30％來自 BBC Two，其餘20％來自BBC的諸多數位頻道。(未完)

 

參考資料

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  4. Communiction Regulation in the UK:The Ofcom ans its Key Success Factors，Von Tim Suter，2006
  5. 從英美傳播管制經驗思考台灣 NCC的制度與使命，邱家宜，2006
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